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村干部协助从事行政管理工作的认定

发表日期:2023年11月15日来源:中央纪委国家监委网站

  在查办涉及村干部的案件中,协助人民政府从事行政管理工作的认定,直接影响村干部的主体身份和行为性质,进而影响罪与非罪或者此罪与彼罪的认定。实务中,因认识存在分歧,村干部的身份认定已经成为基层案件办理中较为棘手的问题之一,笔者结合相关规定,对该问题予以分析。

  全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。利用上述职务便利的,可以构成贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪。关于协助人民政府从事行政管理工作的认定,主要有两种不同观点。第一种观点认为,村干部身份仍是村民,按照权责对等、权责一致原则,应当严格限定将其认定为国家工作人员的条件,即必须具有实体规范依据或者正式有效委托手续才能认定为协助从事行政管理工作。第二种观点认为,立法解释与刑法第九十三条都是以从事公务为标准,协助从事行政管理工作的认定仍应以从事公务为实质标准,行为具有职权属性的就可以认定。

  笔者认为,村干部协助从事行政管理工作的认定,既要从国家工作人员实质标准出发,也要考虑村干部身份特殊性。具体而言,就是要兼顾形式和实质,才能符合依法行政和罪刑法定原则,避免宽化泛化和简单化。

  形式上协助需体现政府意志。实践中,认定村干部协助从事行政管理工作是否需要正式手续或履行特定程序存在争议。笔者认为,如果不做任何形式要求,将与政府有关的行为都认定为协助从事公务,将会背离从事公务的实质,也不符合依法行政原则。与之相反,如果要求必须具有书面委托手续或具有规范性依据,则可能将部分实际具有公权力属性的行为排除在外。村民委员会是村民自治组织,村干部原本不具有公职和公权,只有在代表人民政府从事相关工作时,才能认定为依照法律从事公务的人员。代表政府关键是要体现政府意志,不能体现政府意志的就不能认定为代表政府。因此,形式判断的关键是协助行为是否体现政府意志。只要能够体现政府意志的,即使没有书面文件或正式手续也可以认定。比如,镇政府通过召开会议明确村干部的协助职责,因体现了政府意志可以认定为协助从事行政管理工作。政府工作人员私下安排的工作,则未体现政府意志,不属于协助从事行政管理工作。

  实质上协助需具有职权属性。村干部通常不具有国家工作人员身份,协助从事行政管理工作进而认定为国家工作人员的,应当限定为具有职权内容的组织、领导、监督、管理工作。这是从事公务的实质标准的必然要求,否则就可能违背罪刑法定原则不当扩大刑罚打击面。如果协助从事的是不具有职权内容的工作,即使是协助人民政府实施的,也不能认定为国家工作人员。比如,单纯协助镇政府从事沟通协调、收集资料等劳务工作,因事项本身不具有职权内容,不能认定为国家工作人员。值得注意的是,公务和劳务并非截然对立的,也不是一成不变的,需要根据案情具体判断。以帮助丈量土地面积为例,如果是征地拆迁中,该项工作系确定面积获得补偿的直接依据,因其是行使职权的重要一环,应当认定为公务。如果是一般性统计工作,比如统计某项数据,因不具有职权内容,应当认定为劳务。

  利用职务便利的认定。村干部具有从事公务和集体事务两种职务便利。利用从事公务的职务便利可构成职务犯罪,利用从事集体事务的职务便利则涉嫌普通刑事犯罪。就村干部而言,只有利用协助人民政府从事行政管理工作的职务便利才可构成职务犯罪。比如,在协助人民政府从事征地拆迁过程中,利用从事拆迁工作的职务便利收受他人贿赂的,构成受贿罪。如果利用村集体事务的职务便利收受财物的,构成非国家工作人员受贿罪。比如,在组织村民集资修路过程中,借机收受材料供应商财物的,构成非国家工作人员受贿罪。利用职务上的便利通常不难判断,但村干部国家工作人员身份“因事而设”,有无利用从事公务的职务上的便利也必然“因事而异”。具体判断中,第一步要看是否具有协助从事公务的职务便利,第二步要看行为是否具体利用了上述职务便利。实务中,容易将协助职责与具体行为相割裂,即忽视了第二步。比如村干部在协助救灾款发放期间,非法占有村集体资金的案件。虽然具有从事公务的职务便利,但是非法占有集体资金是否利用了上述职务便利需要具体判断。如果利用了发放救灾款的便利则构成贪污,利用从事集体事务的便利则属于职务侵占。如果既没有利用公务便利也没有利用集体事务便利,则可能构成其他犯罪。比如,村干部在协助发放救灾款物期间,与他人夜间盗窃款物予以私分的,则构成盗窃犯罪。

  虽然涉及村干部的案件中问题内容繁多、形式不一,其主体身份认定有一定难度,但是只要从形式和实质两个视角,以从事公务这个标准出发,就能透过现象抓住本质,精准定性、妥当处置。(冉隆炳 马秋生 作者单位:重庆市纪委监委)

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