《公务员法》释义：惩戒

本章是关于公务员纪律与处分的规定。国家为保障公务执行的合法高效，对公务员的行为予以规范，这种行为规范的表现之一就是公务员的纪律。公务员的纪律是公务员义务的具体化，它有助于保证管理工作的正常进行，维护机关的良好形象，促使公务员依法履行公务。本法第五十三条规定了公务员应当遵守的十六项纪律。公务员的纪律应当由纪律责任加以保障，这种纪律责任就是惩戒，也即对公务员的处分。本章共七条，分别对公务员纪律和处分的种类、合法要件、程序、期间及其解除等作了规定。

第五十三条 公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：

（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；

（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；

（三）玩忽职守，贻误工作；

（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；

（五）压制批评，打击报复；

（六）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；

（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；

（八）违反财经纪律，浪费国家资财；

（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；

（十）泄露国家秘密或者工作秘密；

（十一）在对外交往中损害国家荣誉和利益；

（十二）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；

（十三）违反职业道德、社会公德；

（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；

（十五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；

（十六）违反纪律的其他行为。

【释义】本条是有关公务员纪律的规定。

一、公务员纪律的概念

纪律是特定组织为了维护自身的利益和形象并保证其职能的正常行使而要求该组织成员必须遵守的行为准则。公务员的纪律则是机关为了保证管理工作的正常进行，维护机关的良好形象，促使公务员依法履行公务而制定的要求公务员普遍遵循的行为准则。公务员纪律是公务员义务的具体化，具有国家强制性，以惩戒作为执行的保障。

除了国家强制性的特点外，还应把握公务员纪律与一般团体和组织的纪律的一个不同点：一般团体或组织的纪律是为规范团体成员在团体内部的行为而制定的规则，而公务员的纪律则不仅涉及公务员在公务员系统内部活动必须遵守的规则，还涉及公务员与社会上的公民、法人或者其他组织发生关系时应当遵循的行为准则。

1952年政务院颁布了《国家机关工作人员奖惩暂行条例》，在新中国第一次就国家机关工作人员的纪律与惩戒做了系统规定，其中列出了国家机关工作人员的27条纪律。1957年10月，第一届全国人大常委会第82次会议批准了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》（自本法实施之日起废止），取代了1952年的条例，其中将行政机关工作人员的纪律规定为12条。1993年国务院制定的国家公务员暂行条例规定了公务员的14条纪律。本法对公务员纪律的规定与国家公务员暂行条例的规定大体相同，主要是为适应公务员范围的变化做了一些文字上的改动。

二、公务员纪律的内容

本法所规定的公务员纪律可以分为五个方面：

（一）政治纪律

公务员的政治纪律是公务员在政治方面必须遵守的行为规范。公务员必须拥护国家的法律与政策，与国家的行为保持一致。有关公务员的政治纪律规定在本条第（一）项与第（二）项之中，即公务员不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工。

公务员作为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，当然不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。对此，在公务员法草案中，曾规定公务员不得散布有损“政府”声誉的言论，组织或者参加旨在反对“政府”的集会、游行、示威等活动。在本法的审议与听取意见过程中，有的提出，由于本法扩大了公务员的范围，公务员已经不限于在政府工作的人员，建议将政府改为“国家”。这一意见得到了采纳。至于组织或参加非法组织，是每一个公民都不得进行的活动，公务员当然也不例外。

关于公务员组织或参加罢工问题。在西方国家，劳工工会普遍享有罢工权，罢工是工人对资本家抗争以争取自身权益的一种有效方式，而公务人员承担着公共职能，倏关公共秩序与公共利益，其是否享有罢工权，则各国规定有所不同。多数国家，例如美国（包括联邦政府以及多数州政府）与日本等国，公务人员工会不享有罢工权。例如日本国家公务员法规定，公务员不得有联合罢工、怠职及其他争议行为，也不得有企图、共谋、挑拨、煽动等违法行为。德国公务员亦不享有罢工权,但对于契约职与劳动职的公务员因可以加入劳工工会，在劳工工会发动罢工时可参加罢工。英国法律未允许公务人员罢工，但在1973、1981、1983与1993年均曾发生过罢工事件。法国则在法律中规定，除警察之外的公务员均享有罢工权。美国有13个州承认公务员有罢工权。本法考虑到公务员承担责任的特殊性，明确规定公务员不得组织或者参加罢工。

在西方国家，事务类公务员应当遵循的一项最为重要的政治纪律，是在政治上保持中立。例如英国公务员纪律规定，禁止文官参加政治活动，其内容包括文官不得兼任议员，不得作为议员候选人或帮助议员候选人从事竞选活动，不得参加政党，不得参加职工大会及其组织的活动，不得就全国性政治争论发表谈话，不准发表批评政府政策与措施的意见，强调任何时候都必须对政治问题保持缄默，要为当时的政府服务而不应强调本人的政治见解。美国公务员纪律规定，事务类公务员不得参加政治竞选活动，不得担任政党的候选人，不得与劳动工人联合组织团体联合采取共同的集体行动，不得为政治目的而进行金钱或有价值物质的募捐等。日本公务员纪律规定，事务类公务员不得为政党或政治目的谋求或接受捐款及其他利益，不得以任何形式参与这些行为；不得担任政党或其他政治团体的负责人、政治顾问或其他有同等作用的职务；不得担任公职候选人。我国公务员的纪律与西方国家相比在某些方面是相同的，例如均不得发表批评国家政策与措施的意见，但也有重要差别：（1）与西方国家公务员的纪律主要针对事务类公务员不同，我国由于不区分政务类公务员与事务类公务员，所有公务员需要服从的纪律是大体相同的。（2）与西方国家事务类公务员必须与政党保持中立不同，我国公务员实行党管干部原则。各级公务员是党的干部的重要组成部分，都必须服从中国共产党的领导，贯彻中国共产党的路线、方针与政策，政党与政府工作人员之间的交叉任职也非常普遍。

（二）工作纪律

公务员的工作是指公务员履行职务时必须遵循的行为规范。遵守工作纪律，是公务员有效执行公务，提高办事效率的保证。公务员的工作纪律体现在本条第（三）、（四）、（五）、（六）项。

1.不得玩忽职守，贻误工作。

公务员职位是根据公务需要设置的，为保证公务的正常、连续进行，保证管理工作的高效率，在每个职位上的公务员都应严格履行岗位职责，恪尽职守，勤奋工作，尽职尽责。公务员应增强对自己从事职业的高度责任感，将高度的工作热情与踏实的工作态度和实干精神结合起来，忠于职守，兢兢业业，凡是属于自己职责范围内的事务，必须亲自处理，不得擅自由他人代理，如遇危险紧急情况，不得擅离职守。

2.不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令。

现代科层制的管理要求上令下行、政令畅通，这就要求公务员执行依法作出的决定命令。在公务员法草案中，这一规定的表述是公务员不得“对抗上级决定和命令”。在草案审议过程中，有同志提出，这一规定要求公务员绝对执行上级所有的决定与命令，与公务员应当遵守国家法律的义务有矛盾，而且根据本法有关奖励的规定，对于同违法违纪行为作斗争有功绩的公务员，国家还应给予奖励，因此建议对该规定作出修改。这就形成了现在的规定。至于上级依法作出的决定和命令违法错误，公务员应如何处理的问题，本法第五十四条作了规定。

另外应当注意的是，根据本法第三条第二款的规定，法律对法官、检察官的义务、权利与管理另有规定的，从其规定。有关法官、检察官的执行服从纪律，要适用法官法、检察官法。

3.不得压制批评，打击报复。

宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”本法第十二条规定，公务员应全心全意为人民服务，接受人民监督。本法第十三条规定，公务员有权对机关工作和领导人员提出批评和建议。公务员在执行职务过程中，应自觉听取人民群众或者下级公务员的批评意见，有则改之，无则加勉，而不能打击报复。

4.不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。

公务员应当作风正派，忠诚老实，实事求是。在向上级汇报或向下级通报公务情况时，不得弄虚作假、欺上瞒下、虚报浮夸，欺骗上级和公众；在接受组织的调查、取证和询问时，不得捏造事实、提供虚假证明；也不得伪造、涂改档案、证件等，为个人骗取职务、职称、荣誉和学历等。

（三）廉政纪律

1.不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。

贪污是指公务员利用职务上的便利，侵吞、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。行贿是指为谋取不正当利益，给予公务员以财物的行为。受贿是指公务员利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为。公务员不得贪污公款，为达到升官等目的而向上级行贿。公务员在项目审批、土地批租、工程招标、业务洽谈、资金分配、税款征收、换汇创汇、证件发放、住房分配、户政管理、出国（境）审批，以及招生、毕业生就业、转业复员军人安置、公务员录用调动等方面，必须严格按法律规定办理，自觉接受监督，不准索要和收受贿赂。公务员不得利用职权和职务之便为配偶、子女及亲友谋取私利，例如借用、挪用公款为配偶、子女和其他亲友进行营利性活动；违规为亲属经商办企业提供便利和优惠条件；利用职权办理与本人有国家规定的回避关系人员的职务任免、招工录用、奖惩、职称评定等。在领导身边工作的公务员，不得打着领导的旗号为自己或亲属谋取不正当利益。

2.不得违反财经纪律，浪费国家资财。

国家的财政资金和其他国有资产是国家的公共财物，有一套严格的管理规则和纪律，公务员必须严格遵守，并且要厉行节约，不能铺张浪费。从实践来看，公务员特别应当注意不得有下列行为：隐瞒、截留、挪用、坐支应上交国库的财政收入；虚报、冒领、骗取国家财政拨款或补贴；违反预算外资金管理规定，做假帐、搞两本帐，私设“小金库”；以国有资产为他人的经济活动提供担保。公务员不得浪费国家公款，用公款大吃大喝，公款私请；用公款进行旅游活动；用公款参与高消费的娱乐活动、获取各种形式的俱乐部会员资格；用公款发放、赠送贵重礼品；用公款超标准建造、购买住房；违反规定用公款装修、购买住房；两处购房或多处占房；利用职权低于市场价购买住房。公务员必须严格遵守国家有关收受礼金、礼品的规定，不得接受被管理、监督、服务对象赠送的礼品；接受礼金、有价证券；因各种原因未能拒收的礼金、礼品及有价证券应登记上交。公务员必须严格执行国家有关购买、配备和使用工作车辆的规定，不得违反规定购买、装修、乘坐超标准小汽车；挪用专项资金购买各种车辆；用公车接送子女入托、上学和用公车旅游。

3.不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

为了保证公务员能够更好地履行自己的职责，做好本职工作，同时防止企事业单位利用国家权力从事各种营利活动，防止公务员利用职务之便获取非法收入，从而保持公务员的廉洁，公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。与本规定相关的是本法第四十二条的规定，公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。该规定中的“在机关外兼职”，不包括在企业或者其他营利性组织中兼职，这是因为根据本条规定，这种兼职是绝对禁止的，有关机关不得批准。

（四）职业道德与社会公德纪律

1.不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。

在现代国家中，公民、法人或者其他组织不再是国家管理的单纯客体，而是权利的主体，其合法权益受到法律的保障。公务员在行使职权过程中，既不得超越权限，对其所拥有的裁量权也不得滥用，应当遵守平等原则、比例原则、信赖保护原则、正当法律程序原则，尊重与保护公民的人格尊严，尊重与保护公民的人身权、财产权与其他合法权益。从中国实践出发，公务员应特别注意不得有下列滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的财产权益的行为：擅自制定收费、罚款项目，扩大收费范围或提高标准，乱收费、乱罚款；无偿占用下属单位和企业、事业单位的房屋、车辆、通讯工具、电脑等生活和办公用品；利用职权购买和持有企业的内部职工股票，接受下属单位和企业、事业单位赠送的信用卡；让下属单位和企业、事业单位出资或部分出资为自己安装住宅电话，配备寻呼机、移动电话等；在下属单位和企业、事业单位报销应由个人支付的费用；让下属单位和企业、事业单位出资供子女上学；未经批准将国家行政机关的职能转移到下属或其他的经济实体，搞有偿服务；向下属和职权范围内的单位摊派各种费用，为本单位索要经济赞助，乱摊派、乱集资；以各种名义向基层单位强行推销部门自办报刊及其他商品等等。

2.不得泄露国家秘密或者工作秘密。

西方国家对公务员的保密纪律特别重视。英国对文官保密的要求最为严格。英国保密法规定，文官在接受任命的当天，必须签字保证不同任何人谈论有关本人工作的任何情况，保证不泄露因其所任职务而得到的未经公开的任何消息，公务员在离任和退休以后也不得泄露任职时获得的机密和非机密信息。

我国宪法第十三条规定公民有保守国家秘密的义务，保守国家秘密法要求全体国家工作人员和公民应严格遵守各项保密法规和制度。国家秘密涉及党和国家安全和利益，尚未公开或者不准公开的政治、经济、军事、外交、科学技术等方面的重大事项。公务员的工作秘密与国家秘密具有密切联系。国家秘密是由一系列工作秘密构成的，有些工作秘密尽管未列入国家秘密的范围，但如果泄露也会给国家利益带来损失。

公务员必须严格遵守保密纪律，不得有下列行为：私自转借、摘抄、录制、复印国家秘密文件资料或将这些文件资料及复制件带离办公场所；在接受新闻采访或公开发表的文稿中，泄露、引用国家秘密；在公共场所或与家属、子女亲友谈论国家秘密，在私人通信中涉及国家秘密；擅自处理应上交销毁的秘密文件；发现秘密文电、资料丢失或被窃不及时报告等等。在领导身边工作的公务员不得向领导询问不应当知道的秘密；未经同意阅读领导的秘密文电、资料；未经领导批准扩大密级文电、资料的传阅范围；泄露领导不宜公开的谈话、讲话、批示、指示等等。

3.在对外交往中不得损害国家荣誉和利益。

我国宪法第五十四条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”公务员首先是国家的公民，必须履行公民的基本义务。不仅如此，公务员作为履行公职的工作人员，在对外交往活动中的一言一行代表着国家的形象，因此更应注意不得损害国家荣誉和利益。

公务员必须严格遵守外事工作纪律，不得有下列损害国家荣誉和利益的行为：发表有损国格、人格和不符合国家对外政策的言论；对外提供不应公开的政治、经济、科技等情况；利用职权和工作之便向外方索要钱物或暗示外方赠予钱物；利用职权明示或暗示外方和驻外机构邀请本人及其亲属出国（境）；要求或接受有公务往来的国（境）外人士为本人及其亲属出国（境）旅游、探亲和留学提供担保资助；在国（境）外涉足色情场所，观看色情影视、表演；参加敌对组织、团体及其活动，或为敌对组织、团体提供帮助等等。

4.不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。

本法第十二条规定，公务员应当模范遵守法律。参与或者组织色情、吸毒、赌博、迷信等活动违反社会公共管理秩序，公务员当然不得参与或支持。实践中，有些地方的公务员成为黄、赌、毒的保护伞，败坏社会风气，造成恶劣的社会影响，对此需要进行严肃处理。

5.不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归。

公务员应当严于律己，自觉遵守机关内部的请假制度，不得擅离职守。

（五）公务员不得有违反纪律的其他行为。

公务员纪律是对公务员义务的具体化，与公务员义务无法完全列举一样，对公务员纪律也无法全部列出，国家法律与规定中对公务员的行为规范作出其他要求的，公务员也应当遵守。