《公务员法》释义：交流与回避

第六十三条 国家实行公务员交流制度。

公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。

交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

【释义】本条是对公务员交流的范围和方式的规定。

一、公务员交流制度的涵义与特征

公务员的交流，是指机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生变更或消灭行政职务关系的活动和制度。它具有以下特征：

1.公务员的交流，是一种横向的平级调动，不涉及公务员的职务或级别的升降问题。因此，不得以交流程序代替公务员的职务升降程序，不能以交流为手段，变相地晋升或降低某公务员的职务或者级别。否则，会冲击公务员的职务升降制度。

2.公务员交流范围的广泛性。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。根据这一规定，我国公务员的交流，既包括不同机关、不同部门、不同地区、不同职位之间的交流，也包括机关与国有企事业单位工作人员之间的交流。

3.公务员交流形式的多样性。根据本法的规定，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

在实行文官制度的许多国家里，公务员的交流都被当做一项重要的管理手段而加以利用。西方国家在官员晋升职务以前，一般都调到本部门的有关局、处去工作，全面熟悉情况，以保证晋升以后能顺利地领导新部门的工作。在法国，从国立行政学校和邮电职员中录用的各个职类的公务员，在原部门服务4年后，还应当到其他部门经受锻炼。美国规定：政府部门可以到其他部门去选拔提升人才，以保证新官员具有较高素质，并使各部门间的官员能够流动。这些有关公务员的交流的措施在具体的实施过程中被证明是科学的，是行之有效的。

1993年《国家公务员暂行条例》设专章对公务员的交流制度作了规定。本法在暂行条例的基础上，吸收十多年来实践中有益经验，对交流制度作出了进一步完善。

二、公务员交流的意义

公务员的交流是整个公务员系统中必不可少的协调机制，它对于加强公务员队伍建设和保证公务员制度的正常运转具有十分重要的意义。主要表现在：

1.公务员的交流有利于机关之间以及机关与国有企业事业单位之间互通人才有无，调剂人才余缺。

2.公务员的交流可以使公务员根据个人成长、发展的需要，或根据个人的专业特长、知识结构，调到适合自己发展的工作岗位，有利于调动公务员工作的积极性，促进机关内部人才的合理配置。

3.公务员的交流可以使公务员熟悉不同地区、不同行业和不同部门的工作，开阔视野，丰富阅历，增长才干，避免因长期在某一岗位任职而造成的目光狭窄、僵化保守、因循守旧的状态，有利于提高公务员的综合能力和素质，有利于公务员开拓进取，努力开创新的工作局面，保持整个公务员队伍的活力。

4.公务员的交流有利于避免长期在一个地区、一个部门或者一个职位上任职形成的各种裙带关系和以权谋私的条件，有利于克服官僚主义，防止公务员腐化，加强廉政建设。

三、公务员交流的范围

根据本法的规定，公务员可以在不同的机关之间交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。

所谓“从事公务”，是指代表国家对公共事务进行的管理、组织、领导、监督等活动。它具有两方面的特点：一是具有管理性，即对公共事务进行管理。这里的公共事务比较广泛，既可以是国家事务，也可以是社会事务，其范围涉及政治、经济、文化、军事、文体、卫生、科技以及同社会秩序有关的各种事务的管理。二是具有国家代表性，即这种活动是代表国家进行的，它是一种国家管理性质的行为，而不是代表某个人、某个集体、某个团体的行为，也就是说，这种活动是国家权力或其派生权力的一种体现。

国有企业事业单位及人民团体、群众团体是由国家拨款建立或者拨款设立并维持运转的，这些单位中从事公务的人员，实际上属于国家委派经管国有资产或者管理公共事务的人员，他们的活动会影响到国家管理职能，在工作性质与公务员接近。因此，本法规定公务员可以与之进行交流。

根据国家有关规定，人民团体和群众团体包括：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国工商联合会、中国文学艺术界联合会、中华全国新闻工作者协会、中国作家协会、中国法学会、中国科学技术协会、中国国际贸易促进委员会、中国人民对外友好协会、中国人民外交协会、中国红十字会总会、中国残疾人联合会等。

四、公务员交流的形式

根据本法的规定，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。与《国家公务员暂行条例》不同之处在于，本法将暂行条例中的轮换并入转任中。