《行政许可法》释义：行政许可的实施机关（三）

【释义】本条是关于方便申请人办理行政许可的规定。

由于我国的行政许可太多、太滥，尤其是在经济管理领域，一个项目往往需要几十个甚至上百个许可，如根据2000年的调查统计，上海市从事建筑工程项目需要的审批环节在100个以上；企业登记也设置了许多前置许可。据统计，在企业登记中的前置审批程序，在中央为193项，到地方增加2至3倍，如北京是444项，深圳是735项。行政许可太多、太滥，抬高了进入市场的门槛，影响了投资者的积极性。针对目前行政许可存在的问题，各地在实施涉及企业登记、投资等经济管理领域的行政许可过程中，创造性地探索出一些方便申请人的措施。如“一个窗口对外”、“一站式审批”、“并联审批”、“告知承诺制”等等，取得良好的效果。对此，行政许可法总结实践中好的做法，作出了相应的规定，为这些便民措施提供了法律依据。

一、行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可的决定

即通常所说的“一个窗口对外”。其适用于行政许可申请需要一个行政机关内设的多个机构分别审查、出具审查意见的情况。这种情况属于一个行政许可，应当由行政机关统一办理，申请人不参与其内部程序。但由于行政审批过程中存在一些不正之风，有些执法人员利用审批权“寻租”，谋取个人利益，凡是经手的人，申请人哪个不拜到都不行。因此，实践中有时需要申请人一个处（科）室一个处（科）室去跑，去做工作，打通关节，否则，哪道关都不好过；另外还存在行政机关内部处（科）室之间相互扯皮，相互推诿，让申请人无所适从的现象。这种情况就属于内部行政程序外部化，使一个行政许可变成多个许可，不仅增加了行政机关工作人员腐败的机会，加大了申请人的成本，还拖延了审批时间，影响了行政效率。因此，近年来许多地方都在搞“一个窗口对外”，就是规定行政审批从“一个窗口”进出，不让申请人参与行政审批的内部程序，从制度上防止出现内部行政程序外部化，减少执法人员利用审批搞腐败的机会。对此，行政许可法明确规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，送达行政许可决定。

二、依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理

即通常所说的“并联审批”。从各地的情况看，并联审批主要适用于企业设立登记，是以工商行政管理机关为枢纽，对于依法需前置审批的项目，由相关行政审批部门同步审批的新型企业注册登记方式。根据一些地方的做法，并联审批的程序是：

（1）工商受理。对纳入并联审批的经营项目，由相关行政审批部门制定并联审批申请须知，明确办理照前审批或许可证的条件和要件，在企业申请注册登记时发放。申请人向工商行政管理机关申请注册登记时，经营范围中涉及并联审批项目的，依据并联审批申请须知的要求，如实填写统一格式的并联审批申请表，连同申请注册登记的其他要件一井交给工商行政管理机关。

（2）抄告相关部门。工商行政管理机关受理申请人并联审批的申请后，在两个工作日内将并联审批申请表通过计算机网络传送给相关行政审批部门。

（3）并联审批。相关行政审批部门接到工商行政管理机关传送的并联审批申请表后，应及时与申请人取得联系，原则上在5个工作日内，提出具体审批意见。同意的，由相关部门加盖公章回传给工商行政管理机关；不同意的，相关部门应及时向申请人说明具体理由，并回传给工商行政管理机关。相关行政审批部门逾期未回复的，视为同意。

（4）限时办理。工商行政管理机关收到相关行政审批部门同意的回传意见后，对经审核符合注册登记条件的企业，在5个工作日内核发经营期限半年的《营业执照》。

取得上述《营业执照》的企业可以从事生产经营活动，并应于半年内到相关行政审批部门领取批准文件或许可证书，到原发照的工商行政管理机关换发《营业执照》。相关行政审批部门对表示同意的照前审批项目，应在限定工作日（最长不超过半年）内发给企业批准文件或许可证书。

根据并联审批的要求，工商行政管理机关要在各级注册大厅内将所有审批事项、审批依据、审批方式、审批时限、审批部门及其联系人、地址、电话予以公布。经政府明确改为照后审批和备案的经营项目，工商行政管理机关在发给企业营业执照的同时，通过工商网站，将企业的注册登记情况向其他相关行政审批部门通告。建立企业登记注册照前审批联席会议制度。联席会议由工商行政管理机关牵头，各主要行政审批部门参加。联席会议主要负责研究协调解决并联审批中的有关问题，通报并联审批的运转情况，促进并联审批工作的顺利进行。各级工商行政管理机关和相关行政审批部门要制订相应的工作人员守则并建立责任追究制度，对在审批时限内不完成审批程序的，要追究相关承办部门和经办人员的责任。在市和区县两级行政监察机关设立举报电话和举报箱，受理投诉，监督检查各有关行政部门的并联审批工作。

对“并联审批”有的意见提出一些疑问，如行政许可决定是由受理部门一个部门作出？还是由各个部门分别作出？如果其中一个部门不同意许可，是由该部门当被告，还是由受理部门当被告？如果企业在工商部门颁发营业执照后，取得其他许可证前发生违法，由谁承担责任？等等。“并联审批”制度来自于地方政府的实践，上述问题需要地方在实践中不断完善。

三、地方人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理有关的行政许可

即通常所说的“一站式”审批。主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个许可，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。如连云港市建立了行政审批中心，把所有的审批部门集中在一个大厅里，对企业登记注册、房地产开发、外商投资企业、技术改造、基本建设等5个涉及多个部门审批的重大项目制订了“一条龙”联合审批办法，确定了5个相应的牵头部门，印制了标明详细流程的《一本通》。以前办一个房地产开发项目，要跑18个部门，经过69个环节，盖67个公章，时间要8个月。现在只需进一个门，一周时间就可办成。外商投资企业项目审批过去涉及28个部门和单位，现在由外经贸局牵头，只需4个环节，盖12至14个章即可，一般的项目3—7天就可办妥。在审批中心，实行了“六公开”审批制度，即审批内容、办理程序、申报材料、审批依据、办结时限、收费标准等向社会公开。同时，要求每个审批事项的受理、缴费、领取结果三个环节都要在中心办理，坚持开票、收款分离，杜绝暗箱操作。行政审批中心以“进一个门办好，交规定费办成，在承诺日办结”为标准，96％的市级审批事项都由中心办理，两年来共快速办结了192769个审批事项，按时办结率达到100％。

采取“一站式”审批方式，审批手续减少了，各审批环节衔接更紧密了，部门之间推诿扯皮现象减少了，极大地方便了申请人办理行政审批事项，提高了工作效率。

第二十七条 行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关实施行政许可不取获得不正当利益的规定。

行政机关实施行政许可是行使公权力，行政执法人员要公正地执行法律、法规，使行政许可能够起到配置资源、防止危险的作用。实施行政许可时，不能掺杂部门利益或者个人利益，执法不能与部门或者个人利益挂钩。否则，执法人员就可能徇私枉法，没有好处不办事，有了好处乱办事，不该许可的许可了，该许可的可能得不到许可，法律、法规设定行政许可的目的就无法实现，行政许可制度就变成了行政机关或执法人员“寻租”的工具。这些年来，在行政审批过程中，出现行政权力部门化，部门权力利益化的倾向，行政机关或其工作人员利用审批、年检的机会，谋取部门利益或者个人利益，搞不正之风。针对这些情况，本法规定行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务、参加指定的商业保险等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得同申请人进行私下接触，不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。

一、不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求

在实践中行政机关在实施行政许可时，经常让申请人购买指定商品、接受有偿服务或者参加指定的商业保险。否则就不予许可。如有的地方申请消防许可证，消防部门就让申请人购买指定的消防设备，不然就不发许可证；有的工商行政管理机关利用企业登记、年检的机会，要求申请人订阅报刊；还有的地方机动车年检，不管是新车还是旧车，负责年检的工作人员总能找到毛病，都要到指定的维护厂接受服务才能过关。虽然行政机关没有直接向申请人收取费用，但实际上通过商品或服务的提供者间接地得到好处，是—种比较隐蔽的违法行为。本法列举了两种实践中比较常见的不正当要求，其他形式的不正当要求也在禁止之列。

二、行政机关工作人员不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益

行政机关工作人员实施行政许可，是代表行政机关行使权力，不得谋取个人利益，不得接受申请人的宴请、财物或者获得其他利益。本法第七十三条对此作了相应的处罚规定：行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

为了减少行政机关工作人员可能谋私的机会，有的法律对审批事项办理人员规定不得与申请人私下接触。不得私下接触一般是指行政机关工作人员不得在非工作时间或非办公场所与申请人接触。不得私下接触是一项程序规则，目的是防止行政执法人员利用私下接触接受申请人的好处，影响执法人员对事实的正确判断，影响公正执法。不私下接触，执法人员就能减少从申请人那里得到好处的机会，从而可以杜绝腐败现象。

第二十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

【释义】本条是关于由行政机关承担的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫要逐步由专业技术组织实施的规定。

从国外的经验看，对设备、设施、产品、物品由行政机关实行事前许可制的很少，一般是由企业按照国家规定技术标准生产，自己检测，就可以进入市场；如果没有按照标准执行，一旦查出，企业要受很重的处罚。只有对药品、食品、机动车、化工产品等少数产品才需要事前许可，一般由行政机关委托专业技术组织进行检测，检测合格，发给批准证书才能出售。对设备、设施、产品、物品的许可，主要是看其是否符合技术标准和经济技术规范，符合的，就应当许可，不符合的就不许可，比较客观，行政机关没有自由裁量权，不一定通过行政许可的方式来管理，可以由专业技术组织实施，行政机关作事后的监督。由专业技术组织实施，充分发挥专业技术组织的特长，有利于节约社会资源，是社会发展的趋势，也符合市场经济的规则。目前，我国对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品实行行政许可制管理的越来越少，一般实行强制认证制度，大部分设备、设施、产品和物品都由专业技术组织负责检验、检测、检疫，符合技术标准和技术规范的，由专业技术组织出具检验、检测、检疫报告，然后由国家质量认证中心发给认证证明。只有一小部分由行政机关实行许可证管理，如电梯、压力锅炉、药品、民用爆炸物品，等等。

一、法律、行政法规规定由行政机关实施的，行政机关才能实施

根据西方的理论，政府是提供公共服务产品的，不过政府提供的这些服务产品是其他市场主体不能提供的，如办理国防、外交，维护社会治安，提供基础设施建设等等。如果其他市场主体也能提供，政府就应当退出。如果按照这种理论来衡量对设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，这些并非政府所长，而其他社会中介机构可以承担这些服务。因此，政府要从这些领域退出。本法将由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫，限定在法律、行政法规作出规定的范围内。这样，由行政机关实施的对设备、设施、产品和物品的检验、检测、检疫就比较少。

二、法律、行政法规没有规定的，由符合法定条件的专业技术组织实施

由专业技术组织对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，是市场经济条件下的一种发展趋势。由于我国各种专业技术组织数量众多、水平参差不齐，如果不限定条件，放手让专业技术组织去实施检验、检测、检疫，就会乱，达不到对设备、设施、产品和物品监管的目的。因此，本法规定要“逐步”由符合法定条件的专业技术组织实施。

三、专业技术组织对其实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任

专业技术组织作为中介组织，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，可以收取费用。根据权利与责任相一致原则，专业技术组织应当对其检验、检测、检疫结果承担法律责任。如果专业技术组织不认真负责，让不合格的设备、设施投入使用，不合格的产品、物品进入市场，造成财产损失和人身伤害的，专业技术组织及其有关人员要承担相应的责任，包括承担刑事责任、行政责任和承担民事赔偿责任。这样规定，能够督促专业技术组织勤勉、敬业，把好质量关。