《行政许可法》释义：行政许可的实施程序（五）

第四十九条 被许可人要求变更行政许可事项的。应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

【释义】本条是对行政许可的变更的规定。

行政许可的变更，是指根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可被批准后加以变更的行为。许可证具有确定力。无论是对持证人还是对许可机关，许可证一经颁发，非经法定程序不得随意变更。但随着情况的发展变化，原先的许可内容可能不再适应被许可人的需要，此时被许可人可以向许可主体申请变更许可内容。行政许可的被许可人，在从事行政许可的有关活动中，如果对行政许可中所列的事项需要变更或者其活动需要超出许可范围的，应当向作出准予行政许可决定的机关提出对原许可事项予以变更的申请。对被许可人而言，未经行政许可机关通过法定程序，持证人不得自行更改许可证内容，或从事超出许可范围的活动。对行政许可机关而言，变更许可证应对变更申请进行认真审查，确定其是否符合法定的条件和标准，并且依照法定程序办理变更手续。行政许可的变更实质上是对原行政许可的修改，一般须许可主体审查后重新核发许可证。变更的原因可能是活动内容、方式或性质发生改变，原许可证不能适用。变更的内容，可以是许可的条件、范围等。例如，民办教育促进法第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”第五十五条规定：“民办学校名称、层次或类别的变更，由学校理事会或者董事会报审批机关批准。”“申请变更为其他民办学校，审批机关应当自受理之日起3个月内以书面形式答复；其中申请变更为民办高等学校的，审批机关也可以自受理之日起6个月内以书面形式答复。”消防法规定：“经公安消防机构审核的建筑工程消防设计需要变更的，应当报经原审核的公安消防机构核准；未经核准的，任何单位或个人不得变更。”执业医师法规定：“医师变更执业地点、执业类别或执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法第十三条的规定办理变更注册手续。”对于合法或正当的要求，行政机关认为被许可人的申请符合法定条件和标准的，行政机关应当依法办理变更手续；需要重新更换许可证的，应当予以更换。及时的变更不仅有利于维护公民、法人和其他组织的权益，也有利于维护国家和社会的利益。而对于违法或不适当的变更要求，行政许可机关有权予以拒绝。

第五十条 被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效用的。应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

【释文】本条是对行政许可的延续作出的规定。

一、行政许可有效期延伸的一般规定

一般来说，行政许可证件是有期限的，被许可人只能在行政许可的有效期内从事许可活动，行政许可超过有效期的，从事行政许可的有关活动便没有法律依据，是违法的。因此，被许可人需要在有效期届满后继续从事有关活动的，应当在有效期届满前，向行政机关申请延伸行政许可的有效期。根据本法的规定，被许可人需要延伸行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出准予行政许可决定的行政机关提出申请。例如，注册建筑师条例规定：“注册建筑师注册的有效期为2年。有效期届满需要继续注册的，应当在期满前30日内办理注册手续。”矿产资源勘查区块登记管理办法第十条规定：“勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止。”

由于行政许可事项涉及的领域很广，对不同事项采取的审查方式不同，对某些事项的审查需要较长时间，因此，本法规定对于法律、法规和规章对提出行政许可延续申请的期限另有规定的，依照其规定。船舶登记条例规定：“船舶国籍证书有效期届满前1年内，船舶所有人应当持船舶国籍证书和有效船舶技术证书，到船籍港船舶登记机关办理证书换发手续。”药品管理法实施条例规定：“《药品生产许可证》有效期为5年。有效期届满，需要继续生产药品的，持证企业应当在许可证有效期届满前6个月，按照国务院药品监督管理部门的规定申请换发《药品生产许可证》。”电信业务经营许可证管理办法规定：“经营许可证有效期届满，需要继续经营的，应当提前90日，向原发证机关提出续办经营许可证的申请。不再继续经营的，应当提前90日向原发证机关报告，并做好善后工作。”本法施行后，上述规定在不与上位法抵触的情况下，对提出行政许可延续申请的期限的规定可以不作修改。

二、延续申请的默视批准

被许可人在行政许可有效期届满30日前向行政许可机关提出延续申请，行政机关应当在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。如果行政机关逾期既没有作出准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，在这种情况下，根据本法，推定为行政机关准予延续。行政机关没有在法定期限内对申请作出答复，可以产生两种法律后果。在行政法理论中，将行政机关沉默推定为批准申请的，称为默视批准；将行政机关沉默推定为不批准申请的，称为默视驳回。何种情形产生默视批准后果，何种情形产生默视驳回后果，需要由法律作出明确规定。从有利于促使行政机关对申请及时作出答复，使申请人的法律地位早日得以确定的意义上来说，默视批准具有积极意义。但另一方面，行政机关没有对当事人的申请进行实体审查就被推定赋予申请人某种资格，在某些情况下不利于公共利益的保护。因此，必须合理界定默视批准的适用范围。根据本法的规定，默视批准只适用于延续申请，不适用于行政许可的初次申请和行政许可的变更。作出这样的规定，主要是考虑到：一是被许可人在从事有关活动时，与其他公民或组织会发生一定的民事权利义务关系。被许可人在有效期届满前提出延续申请，行政机关未作出是否批准的决定，对于行政许可机关的默视如果不作出推定，将会使被许可人的民事权利义务关系处于一种不确定状态，可能会对被许可人、利害关系人的利益产生影响，甚至造成较大的财产损失。二是行政许可的延续，是对行政许可有效期的延长，不涉及对行政许可内容的改变，一般来说，行政机关的对延续申请的审查程序较初次申请的审查程序简单，如果法律、法规没有修改，或者客观情况没有变化，被许可人又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。对于行政许可的初次申请和行政许可的变更，本法没有作默视批准或者默视驳回的规定，行政机关如果逾期没有作出规定的，申请人可以依据有关法律的规定寻求救济。我国行政复议法规定，公民、法人或者其他组织“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证或资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的”，可以申请行政复议。行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织对“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复”不服提起的诉讼，人民法院应当予以受理。

对于一些重大的行政许可事项，如果认为即使默视批准只适用于延续申请，对于公共利益的保护依然存在一定的危险，可以考虑在设定该行政许可时不规定行政许可的延续，而代之以重新申请的办法，即被许可人在行政许可有效期届满后，如需继续从事有关活动，应当向行政许可机关重新申请。例如，枪支管理法规定：“民用枪支制造许可证件、配售许可证件的有效期为三年；有效期届满，需要继续制造、配售民用枪支的，应当重新申请领取许可证件。”