《行政许可法》释义：监督检查（二）

第六十二条 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

【释义】本条是关于行政机关依法对被许可人生产经营的有关产品进行检查、检验和检测的规定。

在日常行政管理工作中，行政机关实施行政许可的领域，很大一部分都属于个人或者企业生产经营的领域，如烟酒服装生产的领域，公交电梯运营的领域，娱乐场所经营的领域和家电销售的领域等等。个人或者企业从行政机关取得生产经营的行政许可后，能否依法在行政许可的范围和条件内从事特定的生产经营活动，直接关系到人民群众的人身健康、生命财产安全、公共安全，关系到社会利益、国家利益以及社会主义市场经济的健康发展，因此，行政机关依法加强对被许可人生产经营产品的监督管理，具有十分重要的意义。本条就对行政机关依法监督管理被许可人生产经营产品的事项作出了专门规定。

一、检查、检验、检测的范围

根据本法前一条的规定，行政机关对被许可人从事行政许可事项的检查，原则上应当通过书面检查的方式进行。但是，在一些特定的领域，仅仅依靠书面检查不能判断被许可人的生产经营等活动是否符合行政许可的要求，行政机关对被许可人的监督检查必须通过实地检查和现场检查的方式进行。根据本条的规定，行政机关对被许可人生产经营的产品可以依法采取检查、检验、检测的方式进行监督检查。检查、检验、检测主要是一种现场检查和实地检查，是行政机关对行政许可实施监督管理的一种重要方式。这种方式主要在两个领域运用：一是用于对有关日常生产经营的产品的行政许可事项的监督管理。对这类事项，行政机关在实施行政许可后，应当依法检查、检验、检测被实施行政许可的个人或者企业是否按照行政许可所设立的范围和条件从事生产经营活动。比如，行政机关对有关服装加工、木料家具、五金工具等方面产品质量的现场监督检查。二是用于对一些特殊行政许可事项的监督管理，这主要是指用于对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品等行政许可事项的监督管理，如交通安全检查、电梯安装检验、生猪屠宰检疫、食品卫生检查、动植物检验检疫、娱乐场所消防验收等等。对这类产品进行现场和实地检查、检验、检测，主要是督促和要求被许可人所生产经营的产品必须达到一定的技术标准或者符合一定的技术规范。由于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，必须达到强制性标准和技术规范，一旦出现问题就可能造成严重后果，因此，对它们的检查、检验、检测等方式就有一个重要特点，即这种检查、检验、检测，既是行政许可的前置性条件和行政许可的特殊种类，又是行政许可实施后行政机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督管理的重要方式。根据本法第三十九条的规定，行政机关采取检验、检测、检疫等方式实施许可的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。根据本法第五十五条的规定，行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，应当根据技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出是否准予行政许可的决定。根据本法上述两个条文的规定，检查、检验、检测是实施行政许可的前置性条件，也是行政许可的一个特殊种类。在日常生产生活中，电梯、锅炉、机动车辆、航空器、船舶等与公共安全和人身健康密切相关的设施、设备，在投入生产运营之前都必须经过有关行政机关严格的检查、检验、检测，质量合格后方可由行政机关作出准予行政许可的决定。

而根据本条的规定，检查、检验、检测不仅是行政许可的特殊种类，还是行政机关实施行政许可后，对被许可人从事行政许可事项活动进行事后监督管理的重要方式。这种方式在一些特定的行业和领域都是由法律、法规予以专门规定的。比如，药品管理法第六十八条规定：“药品监督管理部门应当按照规定，依据《药品生产管理规范》、《药品经营质量管理规范》，对经其认证合格的药品生产企业、药品经营企业进行认证后的跟踪检查。”比如，由于食品卫生与人民群众的生命健康和安全密切相关，食品卫生法第十七条强调规定：“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查。”这部法律的第三十一条、第三十二条规定，县级以上人民政府的卫生行政部门、铁道和交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，应当履行对食品进行卫生检测、检验的职责。而上述电梯、锅炉、机动车辆、航空器、船舶等与公共安全和人身健康密切相关的设施、设备，在投入生产运营后，有关行政机关则仍然要通过检查、检验、检测的方式定期或者不定期地进行监督检查。

二、检查、检验、检测的手段

根据本条的规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行检查、检验、检测，有三种重要手段：一是抽样检查、检验、检测。为保证被许可人严格按照行政许可的范围和条件从事生产经营，行政机关对被许可人生产经营的各式各类产品最理想的监督管理方式，就是从数量上进行全部的检查、检验、检测。但是，由于行政机关人力、物力和财力有限，由于行政管理的范围比较广泛，要求行政机关对被许可人生产经营的产品进行全部检查、检验、检测，是不可能的，从提高行政管理效率的角度看，也不必要。因此，在日常行政管理活动中，行政机关使用较多的方法是进行抽样检查、检验、检测。比如，药品监督管理法第六十五条就规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽样检验。”动物防疫法第四十一条规定：“动物防疫监督机构在执行监测、监督任务时，可以对动物、动物产品采样、留验、抽检”。食品卫生法第三十五条也规定，食品卫生监督员进行食品检查时，有权依照规定无偿采样。二是进入生产经营场所进行实地检查。有些产品其作为成品就能直接反映出自身质量以及生产过程的情况。比如，一件服装的用料及加工生产的精细程度都能直接从成品上反映出来。但是，有些产品特别是食品等日常生活用品，其质量与生产的过程具有密切联系，但生产的成品却不能直接反映生产过程的情况。所以，行政机关在对类似产品进行监督检查时，必须深入到企业的生产经营场所，进行检查、检验、检测。对此，食品卫生法第三十五条就规定，食品卫生监督员可以进入生产经营场所进行检查，生产经营者不得拒绝或者隐瞒。三是依法查阅或者要求被许可人提供必要的资料。被许可人从事的一些特定产品的生产经营活动，通常要按照自制的规划、计划、用料、技术标准、生产流程等文件资料进行，有关指导生产经营的企业内部文件资料在很大程度上反映了产品质量，反映了其生产经营活动与行政许可范围和条件的吻合程度，因此，行政机关检查和掌握被许可人从事生产经营活动的相关文件资料，是进行监督检查的重要方式。因此，本条规定，检查时，行政机关可以依法查阅被许可人的有关资料，也可以要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。本条规定的这一精神在一些法律、法规中已有专门规定。比如，食品卫生法第三十五条规定，食品卫生监督员在执行任务时，可以向食品生产经营者了解情况，索取必要的资料。水法第六十条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行检查监督职责时，有权要求被检查单位提供有关文件、证照、资料。海域使用管理法第三十九条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门履行检查监督职责时，有权要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料。大气污染防治法第十二条规定：“向大气排放污染物的单位，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染排放设施、处理设施和正在作业条件下排放污染物的各类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料。”

三、对重要设备、设施检验合格的，行政机关应当发给证明文件

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设施、设备，如汽车、船舶、火车、航空器、锅炉、电梯、高空缆车、轨道、消防器材等等，其使用寿命有限，必须进行定期检验，才能及时掌握这些设备、设施的安全状况，及时发现隐患，排除故障，更新淘汰，以保障运营活动的安全与稳定。

由于这些重要设施、设备直接关系公共安全、人身健康和生命财产安全，不仅要对它们依法进行定期检验，对检验结果的处理也要十分认真。凡是检验合格的，行政机关都应当对被许可人发给相应的证明文件。由行政机关对检验合格的重要设备、设施发给相应证明文件，有以下好处：一是明确行政机关的责任。行政机关只有确实检验合格后才能发给相应的证明文件，发给了证明文件，行政机关及其具体工作人员就要对证明文件的检验结论负责。二是对从事重要设备、设施运营的被许可人来说，由行政机关发给检验合格的证明文件，是对其运营资格的肯定以及运营资质的确认。被许可人可以凭借行政机关发给的相关证明文件，作为其运营活动的合法依据以及企业信誉的凭证。三是对消费者及其他社会成员来说，行政机关发给的相关证明文件，既是他们对从事重要设备、设施运营企业取得信任、放心消费的重要条件，也是他们对企业进行监督、加强自我保护的重要条件。四是可以避免行政机关的重复检查。

第六十三条 行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

【释义】本条是关于行政机关实施监督检查应当廉洁并不得影响被许可人正常生产经营的规定。

根据本法第二十七条的规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求，行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者获取其他利益。这一规定是对行政机关在实施行政许可时应当具备的廉洁性提出的要求。但是，仅仅要求行政机关实施行政许可时做到廉洁公正还不够，行政机关对行政许可的管理活动能否依法进行，很重要的一条是，在行政许可的监督检查中还必须保持廉洁，提高行政管理效率。本条规定就是对行政机关在监督检查被许可人从事行政许可事项活动时的廉洁性和效率性提出的要求。

行政机关对被许可人实施监督检查，目的在于监督被许可人严格依照行政许可要求的范围和条件进行生产经营。但由于行政机关的监督检查与行政机关的职责、利益以及被许可人的利益都密切相关，因此，在实践中容易出现两方面的问题：一方面的问题是，行政机关对被许可人的监督检查容易失当，甚至超越权限，干预被许可人正常的生产经营活动。比较典型的是，一些行政机关巧列名目、兴师动众、不分时间和情况、过于频繁地对被许可人的生产经营等活动进行各种检查，在检查过程中经常人为地干扰甚至中断被许可人的生产经营活动，严重降低了行政管理效率。针对这种情况，本条规定，行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。所谓正常的生产经营活动，就是企业内部日常性的有规律的生产经营活动。行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，对行政机关的要求主要是：第一，行政机关组织实施监督检查，应当有时间限制，不宜过于频繁地组织监督检查，使得被许可人忙于应付，甚至不堪重负。第二，行政机关组织实施监督检查应当根据具体情况确定人员，以精简人员、轻装简行为原则，不得兴师动众，大造声势。第三，行政机关在实施监督检查时，应当严格依法以实施行政许可时要求的范围和条件为依据，监督检查的范围仅限于被许可人生产经营的范围，不得节外生枝，不得扰乱、妨碍、中断被许可人日常的有规律性的生产经营等活动。另一方面的问题是，行政机关在实施监督检查时，容易有各种不廉洁行为。这些不廉洁行为主要表现为索取或者收受被许可人财物以及其他利益。行政机关及其工作人员实施监督检查时的不廉洁行为，主要是受其自身利益的驱动，其动机是以权谋私，将国家权力化为自身利益。行政机关及其工作人员实施监督检查时的不廉洁行为，导致的直接结果是，失去工作原则，进而作出不公正甚至虚假的检查结论，轻则违纪违法，重则玩忽职守，徇私枉法，实施犯罪。因此，本条专门规定，行政机关在实施检查监督时，不得索取或者收受被许可人的财物或者其他利益。