精准规范运用第一种形态有关问题探析

　　第一种形态处理措施，指对存在苗头性、倾向性问题或轻微违规违纪违法行为的行为人，给予提醒谈话、警示谈话等非处分类的处理措施。第一种形态作为“四种形态”中占比最大、运用最多的形态，如何精准规范运用，关系到“四种形态”运用效果。笔者对相关问题进行了探析，以供讨论。

　　一、明晰运用主体，把握职责要求

　　责任清则职责明。党委（党组）及其组织人事等部门，纪检监察机关均可对行为人运用第一种形态处理措施，因此需要明确边界和具体职责、贯通衔接方式。运用第一种形态，党委（党组）及其组织人事等部门、纪检监察机关负有不同的责任。

　　党委（党组）负主体责任。运用第一种形态是全面从严治党的重要手段，与全面从严治党责任体系一致，主体责任在各级党委（党组）。其中，党委（党组）书记是第一责任人，领导班子其他成员在职责范围内履行“一岗双责”。依据党内监督条例第十八条、第二十一条规定，党委（党组）要加强对领导干部的日常管理监督，发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的，有关党组织负责人应当对其采取提醒谈话、批评教育等处理措施。据此，同级党委（党组）要落实好主体责任，及时精准运用第一种形态，不能片面认为线索处置是纪检监察机关职责而视而不见。此外，由于第一种形态均系非处分措施，同级党委（党组）对属于上一级党组织管理、但党组织关系在本级的党员干部，鉴于党组织对其党员有日常监督管理职责，可给予诫勉以外的第一种形态处理措施。如市委发现某副市长存在苗头性问题，需要给予提醒的，市委主要负责同志作为“班长”，可以对该副市长给予提醒谈话等处理措施。

　　纪检监察机关和组织人事等部门在其职责范围内运用好第一种形态。纪检监察机关在监督执纪问责工作中，根据上级纪委或同级党委（党组）要求，核查相关问题线索。对需要运用第一种形态处理行为人的，依据监督执纪工作规则、监督执法工作规定、监察法等相关规定，区分日常监督、初步核实及审查调查等不同阶段，履行审批程序。比如，对经谈话函询后给予同级党委管理的党员干部第一种形态处理的，依据监督执纪工作规则第三十条规定，报纪委主要领导审批。对立案后免予处分、给予第一种形态处理的，仍按处分违纪党员批准权限报批。组织人事部门在干部监督工作中，根据同级党委（党组）要求或者纪检监察机关的建议，可以给予行为人第一种形态处理。

　　二、着眼处理效果，明确适用情形

　　中央纪委《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》明确纪律审查后按第一种形态处理的12项措施，主要有：提醒谈话、警示谈话、批评教育、纠正或停止违纪行为、责成退出违纪所得、限期整改、责令作出口头或书面检查、召开民主生活会批评帮助、责令公开道歉（检讨）、通报（通报批评）、诫勉（诫勉谈话）、其他批评教育类措施等。实践中，常见适用情形如下。

　　1. 提醒谈话。依据党内监督条例第二十一条规定，主要适用有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的，或者核查难度较大，但有基础证据证明存在轻微违规行为，需要引起注意的问题。如多人反映行为人与管理服务对象不当交往，虽然行为人予以否认，核实后难以认定，但需从“有则改之、无则加勉”角度予以提醒。

　　2. 批评教育。主要适用具有一定的违规行为，但情节相对较轻，未达到违纪违法程度，不需要给予处分的行为。如因疏忽导致的一般性工作偏差。

　　3. 责令作出检查。主要适用违规性质明显，或思想认识不够到位，经综合考量又不宜给予处分的行为。如违规收受小额礼品等行为。具体分为书面检查和公开检讨。

　　4. 通报。主要适用造成一定的不良影响或警示意义较强的，需要消除影响、公开事实、开展警示教育的行为。如对舆情关注、典型性较强的事故、事件，需要公布事实、问责追责等情况。具体分为内部通报和公开通报。

　　5. 诫勉。依据党内监督条例第二十一条规定，主要适用轻微违纪行为，接近应给予处分程度；或本应给予处分，但具有从轻、减轻情节，可按第一种形态处理的行为。如收受他人礼品情节较重的，本应给予处分，因具有积极配合审查等减轻因素可给予诫勉。

　　6. 其他措施。根据行为的性质、具体表现、影响等因素，可同时给予责成退出违规违纪所得、限期整改、召开民主生活会批评帮助等措施，分别适用于有违规违纪所得、需要整改、通过民主生活会强化处理效果等情形。

　　在上述措施中，根据影响、后果、公开程度等因素，惩戒教育轻重程度递增，即提醒谈话<批评教育<责令作出检查<通报<诫勉。上述处理措施可单独适用，也可合并适用，比如，给予诫勉的，可同时适用责令作出检查、通报。考虑到轻重匹配和效果，诫勉后不必同时给予明显较轻的提醒谈话、批评教育措施。

　　实践中，需要注意对于免予或不予处分后给予第一种形态处理的措施运用。对本应给予处分，但因具有党纪处分条例第十九条规定的从轻、减轻情节免予处分，或具有特定情形不予处分，如党纪处分条例第六十三条第三款规定的对不明真相参加迷信活动人员，经批评教育后确有悔改表现，可以免予处分或者不予处分的，在适用具体措施时，考虑到本应给予处分，一般适用诫勉等较重的第一种形态处理措施。

　　三、区分不同情形，把握证明标准

　　有观点认为，按第一种形态处理的行为，证据标准低，甚至不需要证据。笔者认为，按第一种形态处理的，虽然相对于被处理人影响较轻，但毕竟属于对行为人的否定性评价，仍需基本的事实依据。要根据线索来源、核查情况、行为性质、拟给予处理种类等因素，具体把握证明标准。一方面，要守住质量底线，对捕风捉影、言之无物、无法甄别真伪的问题线索，可暂存待查，不宜对行为人按第一种形态处理，一般也不宜仅凭行为人自述或者信访举报材料即予认定。其中，对提醒谈话的证明标准相对较低，如有一定的材料能够印证可能存在违规行为，或者不同来源的线索均指向同一问题，反映的问题存在一定可能性，因现有条件难以查实，即便行为人否认，也可给予提醒谈话。对于通报、责令作出检查、批评教育等处理措施，可结合个案把握，一般需确定存在违规等基础行为。另一方面，对影响较大的处理措施，如拟适用诫勉的问题线索或立案后免予处分的案件，鉴于诫勉影响期为六个月，与政务警告相同，一般应按违纪案件“明确合理可信”或违法案件“清晰且令人信服”等证据标准把握。