《行政许可法》释义：行政许可的实施机关（一）　————法规释义——中央纪委国家监委网站

行政许可是政府对社会生活实施管理的一种手段，作为一项公权力，行政许可权是对公民私权利的一种限制，尽管这种限制是社会有序发展所必需的，但它干预了公民的生产和生活，限制了公民的权利和自由，负面作用不容小看。因此，实施行政许可必须严肃、慎重，不仅要尽量少设行政许可，对必要的行政许可，也要正确实施。目前行政许可存在的问题既有设定方面的原因，也有实施方面的原因。在实施方面存在的许多问题，表现之一就是行政许可的实施机关不规范。作为一项行政权，行政许可应当由行政机关行使，但现实的情况是，许多行政许可是由事业单位甚至一些企业在实施，导致行政许可与实施单位的利益挂钩，把通过行政许可收费作为解决本单位职工工资和福利的一种途径，影响了实施行政许可的公正性和实行行政许可制度目的的实现。因此，制定行政许可法不仅要解决行政许可设定上的问题，也要解决行政许可实施机关存在的问题，规范行政许可的实施主体。为了保证行政许可的正确实施，行政许可法把由行政机关实施行政许可作为一项原则加以规定。但是，仅有行政机关实施行政许可还不够，目前许多行政许可是由管理公共事务职能的组织实施，今后这种情况还将会长期存在。如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等作为国务院直属事业单位，是许多行政许可的实施主体。还有一些专业性、技术性比较强的行政许可，如果由行政机关实施可能成本更高，效率更低，如对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等，由专业技术组织实施可能是今后的一个发展方向。因此，本法除强调行政许可由行政机关实施外，还规定了授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可和委托其他行政机关实施行政许可的内容。为了提高行政效率，方便当事人，针对现实中存在的行政许可太多、许可手续复杂等问题，本法还规定了相对集中行政许可权制度以及“一个窗口对外”、“并联审批”等制度。

第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

【释义】本条是关于行政许可实施机关的规定。

行政机关是依法成立、能够以自己名义独立从事行政管理活动，并承担相应法律后果的行政组织。行政机关与行政组织、行政机构等既有区别，又有联系。行政组织是行政学上的概念，包括行政机关和行政机构，行政机构一般是指行政机关内部设置的职能部门，它没有法人资格，不能独立对外从事行政管理活动。在我国，行政机关包括中央和地方各级人民政府以及它们的组成部门、直属机构、派出机构等。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可权是一项行政权力，是公权力，原则上只能由行政机关行使。因此，行政许可法将行政许可由行政机关实施作为一项原则加以规定，授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可是例外。但是，法律规定行政许可由行政机关实施，并不是说所有的行政机关都可以实施行政许可，也并不是行政机关什么行政许可都能实施。根据本条规定，行政机关实施行政许可，必须符合以下条件：

一、必须是履行外部行政管理职能的行政机关

行政机关是代表国家行使行政权、管理国家行政事务的机关，所承担的行政管理职能分为两大类：一类是对社会上的公民或者组织进行管理，承担外部管理职能；一类是基于隶属关系，对行政机关内部的人员和事务进行管理，承担内部管理职能。相应地，根据行政机关所行使的行政管理职能不同，可以将行政机关分为内部行政机关和外部行政机关。内部行政机关是指基于隶属关系（特别权力关系）对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的机关。如各级人民政府的办公机构。事务机构、咨询机构、人事部门、监察部门等，内部行政机关的主要职责是为了保证和监督外部行政机关更好地履行行政管理职能，对内部行政机关及其人员实施管理，它们不行使外部行政管理职能，没有管理社会事务的权限。外部行政机关是指依据法律的授权代表国家对公民、法人或者其他组实施管理的机关，包括各级人民政府和行使管理职能的政府组成部门。行政许可是行政机关对社会事务进行管理的一种手段，是一种外部行政行为，因此，必须由外部行政机关来实施。

二、必须依法取得实施行政许可权的明确授权

宪法和有关组织法将行政权概括性地授予各级人民政府，各级政府根据管理需要设置不同的管理部门，具体承担相应的行政管理职责。一般法律、法规在规定具体的行政管理事项时，除一小部分授权政府直接管理外，一般都规定由相应的行政主管部门管理，也就是对政府的权力作了分解。在这一点上，国外的情况与我国不同，许多国家的法律在授权时一般将行政权授予给各级政府，尤其是地方政府，一部分是授予给联邦政府各部或独立委员会。我们可以笼统地说行政许可权由外部行政机关行使，但具体到哪个行政机关享有哪项行政许可权，还需要有法律、法规或规章的特别授权作为依据，这是依法行政的要求。因此，外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然享有行政许可权，行政许可权是一项特定的行政权，是行政机关管理社会事务的常用手段之一，不是唯一手段。根据行政许可法的规定，行政机关要享有行政许可权，还必须经法律、法规和省、自治区和直辖市人民政府规章特别授予。法律、法规和规章根据管理的需要，对有些事务设定了行政许可，负责管理此项事务的行政机关就享有行政许可权；有些法律、法规赋予行政机关其他的管理权限，没有设定行政许可，负责管理此项事务的行政机关就没有行政许可权。

三、必须在法定职权范围内实施

各级人民政府根据管理的需要，设置了不同的行政职能部门，不同的职能部门享有不同的行政管理权限，按照职权法定的要求，其行使职权必须在法律、法规、规章规定的职权范围内，不能相互打架。相应地，行政机关行使行政许可权也必须在法定的职权范围内，不得超越管理权限实施行政许可。如下级行政机关不能行使上级行政机关应当享有的行政许可权；工商行政管理机关不能行使公安机关的行政许可权；公安机关也不能行使卫生行政管理机关的行政许可权等。当然，在目前我国行政管理权限划分不合理、行政管理部门职能存在交叉、行政许可过多的情况下，经过法定程序，合并行政许可权，由一个行政机关行使其他行政机关的行政许可权，也是行政许可法所允许的。