刘正亮：各级纪委如何加强对同级党委特别是班子成员的监督

按照市纪委指定的调研选题，就各级纪委如何加强对同级党委特别是常委会成员的监督这一问题，我多次深入各乡镇街道、部分区直部门单位及一些农村、社区进行调研，通过入户走访、召开座谈会、约谈党政主要负责人和部分纪委干部等方式，听取了基层干部群众对此问题的意见建议，对存在的主要问题和根源作了梳理汇总，并对各级纪委如何加强对同级党委特别是常委会成员的监督进行了分析与探讨，现提出如下建议和对策。

一、现状

从调研情况看，很多地方就纪委如何加强对同级党委的监督工作做了创新实践，特别是一些纪检组织按照党章的要求，认真履行党内监督职责，在加强对同级党委管理的党员干部监督的同时，积极探索对同级党委及班子成员进行监督的途径和方法，有效发挥了纪检组织的监督职能。比如，有的纪检组织抓住对班子成员权力运行监督这一重点，从规范权力运行入手，实行班子成员负责制，明确职责权限、用权程序等，促使其规范行使权力。有的纪检组织通过认真落实党风廉政建设责任制、严格执行领导干部个人有关事项报告制度、实行经济责任审计，不断增强对同级党委及班子成员监督的实效性。有的纪检组织推行纪委书记与同级党委领导班子成员廉政提醒谈话制度，为纪委大胆履行同级监督职责提供了制度支持和政治保障，增加了监督“底气”，强化了同级监督的职能和权限，推动落实了纪委书记履行监督职责的主体地位。

从白银区情况看，2009年，区上探索建立了党政领导班子成员向同级纪委全委会述廉制度，党政领导班子成员向区纪委全体委员、部分人大代表和政协委员及社会特约廉政监察员进行廉政述职，并由听取述廉报告的成员对领导干部进行廉政测评，测评结果将与领导干部评奖评优、提拔使用挂钩，如发现问题，将采取组织、司法处理措施。结合述廉实践，2013年，区上又修订完善了述廉制度，拓展了述廉内容，规定通过“访廉、述廉、询廉、评廉、用廉、督廉”六个环节开展述廉工作，并配套建立了访廉、询廉、督廉工作制度和述廉结果应用办法。述廉会前，先通过走访调查、座谈了解、个别谈话、查阅资料、发放《访廉工作群众评价表》等方式，深入了解述廉对象在履行“一岗双责”和廉洁自律等方面的情况，对述廉对象进行评价。述廉会后，述廉对象根据述廉评议中提出的意见建议，在述廉大会结束一周内向同级纪委提交整改方案，纪委对整改落实情况进行定期回访和跟踪督促，并将整改情况及时上报上级纪委，由上级纪委在一定范围进行公开，保证问题整改到位。并强化对述廉结果的运用，将原先的民主测评由“满意、基本满意和不满意”３个等次改变为“好”、“较好”、“一般”、“较差”4个等次，对述廉对象进行综合评价，对“一般”等次的由纪委进行提醒谈话，“较差”等次的提请上级纪委和组织部门进行诫免谈话，综合评价结果作为领导干部落实党风廉政建设责任制考核内容，计入年度个人落实党风廉政建设责任制检查考核结果评定之中。通过述廉工作，切实发挥了纪委的监督职能，强化了对同级党委特别是常委会成员的监督和约束，破解了对同级监督偏软的难题，有力促进了领导干部廉洁自律，取得了明显成效。

二、存在问题及原因分析

通过调研，我认为纪委对同级党委及班子成员的监督存在偏软的问题，纪委抓监督，往往眼睛盯着下属单位，而对同级的监督往往主动性不强、方法不多、制度机制不顺畅，造成新的“灯下黑”，主要表现出的问题及原因是：

一是监督的机制不畅。按照目前体制机制规定，纪检监察机关作为党内专门的监督机关，在同级党委的领导下开展工作，使得它很难独立负责地对同级行使监督权。同级纪委的书记只是同级党委的常委会成员，这实际上就使纪委的监督权受制于党委的执行权。广大纪检干部的配备、任免、调动，都由同级党委常委会研究决定，人员编制、财政经费、工作和生活待遇等一系列问题主要由同级党委、政府解决。上级纪委的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用相对较弱。这在客观上导致了各级纪委很难监督同级党委及班子成员，特别是很难监督同级党委的主要领导。

二是监督的意识不强。长期以来，一些部门和单位由于认识上的偏差和实践上的扭曲，视纪委为同级党委的一个部门，自觉接受同级纪委监督的意识淡薄。班子成员作为党委的重要领导，更是“领导中的领导”，这造成了纪检干部心存敬畏心理，怕得罪部门、得罪领导，有“老好人”思想，难以有效的开展对同级党委及常委会成员的监督工作，弱化了监督力度，在履行监督的主动性上做得不够好。

三是监督的权威不足。在现行领导体制下，纪委在同级党委领导之下开展工作，纪委书记作为同级党委的一个成员，对同级党委的监督就缺乏权威性和威慑力。同时，中纪委三次全会提出“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”，这大大增强了纪委独立自主的办案能力，但在一些重大问题决策上，当纪委与党委意见不一致时，按照现行领导体制，纪委必须服从，这就在一定程度上削弱了纪委实施党内监督的权威性。

四是监督的方法不多。从监督的内容和形式看，目前同级监督还普遍存在监督违纪违法多、监督工作情况少，事后监督多、日常监督少，具体事项监管多、系统防控少等问题。纪检组织在开展同级监督中，普遍感到有心无力、非常困难，尽管党章等党内法规和中纪委三次全会已有明确要求，但仍缺乏相应的配套制度作保障，在监督什么、如何监督、何时监督等问题上未能作出明确规定，自身在设计一些新的工作载体和抓手上又存在畏难情绪和本领恐慌，导致同级监督的效果大打折扣。

三、对策建议

党的十八届三中全会《决定》要求，“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”，这为纪委进一步加强对同级党委的监督指明了方向。针对当前纪委在监督同级党委中存在的监督体制不够顺畅、监督制度不多、刚性不足等问题，我认为，应从以下几个方面切实加以探索和改进。

（一）改革纪检体制，在保障纪委监督的独立性上着力。抓住中央纪检机构改革契机，通过纪检体制的改革拓展纪委的权力资源，进一步强化纪检监察机关的监督职能，为同级监督提供有效的组织架构和工作机制。一是强化双重领导下的监督机制。根据《决定》制定党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的实施意见，落实“两为主”、“双报告”和“派驻机构改革”等创新举措，增强纪委监督能力。二是健全纪委对党委决策干预机制。明确党委作出重要决策或出台重要政策，应事前与纪委通气，纪委认为存在重大廉政风险时，可按程序提出修正意见建议，党委应认真研究，如有必要，可暂缓表决。党委拟提拔任用的干部人选，组织部门在考察酝酿之初，应同步征求纪委意见，纪委有确凿证据认为不应提拔使用的可行使一票否决权。三是建立对同级党委班子成员涉案线索初步核查制度。纪委根据相关线索发现同级党委班子成员有违反党纪情形的，有权进行初步核实，并可约谈相关常委会成员，保障纪委监督权的权威性和相对独立性。四是认真落实“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的要求，强化上下级纪委的沟通和联系，促使纪委更加大胆地履行监督职责。实行纪委书记异地交流制度，防止官官相护或形成“保护伞”，在一定程度上弱化纪委受同级党委制约的程度。

（二）创新监督机制，在改进监督的方式方法上着力。一是建立《纪委监督同级党委及班子成员工作制度》，明确党委及班子成员必须自觉接受同级纪委的监督，每年纪委向上级党委和纪委上报同级党委及班子成员监督工作及廉洁从政情况报告，明确纪委在职权范围内对同级党委及班子成员的监督职责，明确监督内容、监督程序、监督途径。要求同级党委及班子成员，特别是一把手要主动向同级纪委报告自身廉洁自律情况，自身抓党风廉政建设责任制情况。二是进一步完善《党政领导班子成员向同级纪委全委会述廉制度》，健全工作流程，完善述廉内容，注重对结果的运用，强化对同级班子成员的监督，增强监督实效。三是探索实行谈话提醒警示制度。坚持抓早抓小，防微杜渐，对于群众举报或其他渠道反映同级党委及成员明显不属于违法违纪行为的一般性党风问题，由党委书记或纪委书记，采取与被反映对象约谈的方式，要求其就所反映的问题作出解释和说明；上级纪委认为必要，可发给整改通知书，限期整改。

（三）建立健全制度，在完善权力运行机制上着力。一是制定党委常委会议事规则和决策程序，实施集体领导和个人分工负责相结合、领导干部重大事项报告等制度。依据党内法规和“三定”方案，厘清党委的职责和权力，划清与政府、职能部门之间的权力关系，明确权力的边界，详列权力清单，明确每项权力的基本内容。根据权力清单，明确权力行使的条件、运行步骤、责任和监督，并合理分解权力和责任，将党委权力配置到具体的常委会成员，凡属重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排，一律集体讨论决定，避免常委会成员个人说了算，确保行使职权时权责分明、各司其职、各负其责，加强对党委及班子成员的有效监督。二是健全党务公开制度。以党务公开为抓手，着力提高权力运行的透明度。坚持公开是原则、不公开是例外，规范并公布党委及班子成员的职权范围、运行边界、程序流程。推进党务等各类信息公开，特别要推动党委“三重一大”事项集体决策和运行的公开。三是完善民主集中制。创新执行党内民主制度，完善“集体领导、民主决策”的权力运行机制，对凡属“三重一大”事项，必须由党委集体研究作出决策。落实主要领导干部末位发言制度，一把手或参会排名最前的班子成员在重大事项决策集体讨论时不提前表态和定调，在其他成员发表完意见后综合各方情况，提出自己的意见，经会议讨论后作出决策。探索实行党委会重大决策现场表决、现场计票、现场决定制度，挤压暗箱操作的空间。

（四）抓住关键环节，在增强监督的实效性上着力。一是认真落实党风廉政建设责任制。纪委每年年初下发党风廉政建设和反腐败工作目标任务分工，班子成员是各自分管工作的第一责任人，年终对其分管单位落实党风廉政建设责任制情况进行检查考核，督促其认真履行“一岗双责”。二是严格执行领导干部个人有关事项报告制度。班子成员要带头主动报告个人房产、投资、配偶子女从业经商办企业、婚丧嫁娶等有关事项，建立党委班子成员个人重大事项在向上级报告的同时，向同级纪委备案制度，纪委可按程序进行核查，与其他党员领导干部共同接受同级纪委监督。三是实行经济责任审计。拓展审计范围，在常委会成员任期内，根据情况开展经济责任审计，离任时必须进行经济责任审计。

（五）突出重点内容，在增强监督的针对性上着力。一是突出对干部选拔任用工作的监督。纪委全程参与干部推荐考察，强化对干部选拔任用工作关键环节的监督。规范初始提名权，确保机会平等；对所有拟提拔任用干部实行廉政法规考试，班子成员提拔任职实行廉政“双鉴定”制度，由上级纪委和同级纪委同时出具廉政鉴定，并由纪委书记签名，强化监督责任，有效防止“带病提拔”；严格落实公示制度，注重公示结果的运用；加大违纪违规行为查处力度，对选人用人不正之风形成强大威慑。二是加强对重大事项决策情况的监督。建立完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的重大决策机制，社会涉及面广、与群众密切相关的事项须广泛听取意见，充分发挥群众对决策事项的监督作用，涉及经济社会发展全局的重大项目安排和大额资金使用，实行党委集体决策，并强化同级纪委在研究决策阶段的监督作用。三是抓执行中的监督。将纪委的同级监督贯穿党委会决策的全过程，强化执行监督和过程监督。纪委通过一定形式，跟踪参与党委会决策前调研、咨询、论证、听证、评估等程序，在权力运行高风险节点上设防布控，建立源头治理的有效管控机制。