记者调查 | 乡镇纪委之变

从规范化法治化正规化建设看完善基层监督体系的实践路径

记者调查 | 乡镇纪委之变

 

　　河南是经济大省、人口大省，也是农业大省。记者日前在当地多个市县调研，首先了解到的是一组数字和三个问题：

　　县域面积约占全省面积的85%，县级及以下常住人口约占全省的70%；2524个乡镇（街道）纪检监察机构，监督对象130余万人，占全省监督对象的六成左右。

　　很多受访党员干部提及，面对庞大的乡镇、农村人口和监督对象，推动完善基层监督体系必须解决好三个问题：一是在监督对象上，如何破解人少事多和“熟人社会”监督难问题；二是在方式方法上，如何破解效能不高、监督乏力问题；三是在自身建设上，如何破解基层纪检监察干部能力不足、力量不足问题。

　　怎么办？

　　党的二十大党章赋予纪委“推动完善党和国家监督体系”任务，二十届中央纪委二次全会对推动完善基层监督体系作出具体部署。从河南多地实践看，做实“县统筹抓乡促村”机制，全面加强基层纪检监察机构规范化法治化正规化建设，发挥乡镇（街道）纪检监察机构在基层全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争工作中的独特作用，是推动完善基层监督体系的一条有效路径。

　　用基层干部群众的话，就是乡镇纪委变了，变得更有力、更值得信赖、“看得见摸得着了”。

　　力量之变——

　　“从‘两个半人’、一两间办公室，到‘六有’‘六统一’”

　　在濮阳县庆祖镇纪委书记、派出监察办公室主任李培航看来，这两年乡镇纪委最直观的变化就是办公用房更规范、人员力量更充足了。

　　走进庆祖镇纪委监察办所在的二层小楼，办公室、信访接待室、谈话室等标牌映入眼帘。会议室里，李培航正组织召开一周例会，参会的还有镇纪委副书记刘强，纪检监察专干卓永红、苏恒等人。

　　谈起之前乡镇纪委履职情况，李培航说，“一个纪委书记、一个副书记，再加一个专干，纪委书记还负责镇里其他事务，乡镇纪委就是‘两个半人’，很难发挥作用。”

　　硬件窘迫问题也十分突出。曾任乡镇纪委书记的庆祖镇党委副书记杨利民说，几年前，他所在的乡镇纪委连一间正规的谈话室都没有。“一间房子，既是办公室，又是信访接待室，还是谈话室。”

　　“曾经我们找一名基层干部谈话，其间涉及另一名干部，哪承想这名干部刚好在办公室外听到了。谈话一结束，两个人就干上仗了。”杨利民说，这样的事情一多，乡镇纪委的威信也就无从谈起。

　　濮阳县委常委，县纪委书记、监委主任宗德超有更深一层感触：“过去由于乡镇纪委力量不强，群众不信任，都跑到县纪委反映问题。县纪委人员力量也有限、办不过来，群众就重复信访，一些小事拖大、大事拖炸，形成恶性循环。”

　　类似情况，在河南其他地方也存在。

　　“一方面是监察体制改革后监督对象迅速增加的实际，全省乡镇（街道）纪检监察机构工作人员大概1万人，监督对象却达到130余万人；另一方面是基层纪检监察机构普遍存在力量薄弱、业务程序不规范、工作机制不健全、履职能力不足等问题。”河南省纪委监委研究室副主任胡瑞涛表示，这些问题直接影响基层监督实效，迫切需要解决。

　　如何破题？

　　根据中央纪委国家监委相关部署，在河南省纪委监委、濮阳市纪委监委指导下，濮阳县率先探索开展乡镇纪检监察机构规范化法治化正规化建设——

　　明确所有乡镇纪委至少配备5名工作人员，乡镇纪委书记不分管其他业务；

　　对原有办公场所升级改造，实现基础建设“六有”“六统一”，即有办公室、信访接待室、电子监控室、约谈室、谈话室、阳光办公室，统一机构设置、标牌名称、上墙制度、办公办案装备、人员配置、经费保障；

　　各乡镇全部建立信访接待场所，规范检举控告的接收、办理、处置程序，制定乡镇纪委工作人员轮流接访制度……

　　以办公用房为例，过去濮阳县20个乡镇纪委仅有41间办公用房。现在每个乡镇都配备至少6间办公用房，有条件的地方还设置了廉政教育室等。

　　记者看到，庆祖镇纪委监察办的标准谈话室全部采用软包设计，配备录音录像等设备。“谈话一开始，我们就明确告知将进行录音录像，请谈话对象严肃对待，再加上桌面摆的党章、庄重的陈设，谈话的权威性一下子就体现出来了。”李培航说。

　　“从‘两个半人’、一两间办公室，到‘六有’‘六统一’，直观反映了乡镇纪委的力量和作用变化，基层群众感觉说理的地方就在身边。”宗德超表示。

　　今年以来，濮阳县各乡镇接访187批次，同比上升6.3%，县纪委监委受理乡村信访举报量同比下降33.8%，呈现“一升一降”显著特点。

　　总结濮阳等地试点经验，河南在全省推开乡镇（街道）纪检监察机构规范化法治化正规化建设工作：

　　以规范化建设为目标，规范阵地建设、工作职责、监督工作、信访工作、阳光公开、办案工作、协作联动、管理考核，夯实基层纪检监察工作履职基础；

　　以法治化建设为关键，出台实施关于加强乡镇（街道）纪检监察工作的若干措施等制度文件，推动基层监督严格按照法定规则、程序行使权力、履行职责；

　　以正规化建设为保障，对各地现有办公场所、工作设备进行升级，实施精准培训锻炼，选优配强乡镇纪检监察干部队伍，推动政治素质、业务能力不断提升。

　　“有力才能有效。我们目前正进行‘三化’建设评估，确保如期实现阵地规范化目标，不断夯实基层监督力量。”河南省纪委监委相关负责同志表示。

　　机制之变——

　　“拖了多年的案子，协作区3个月就办好了”

　　人多好办事。但在实现基层纪检监察机构基本人员保障后，靠单纯增加人员数量来强化监督的想法并不现实。

　　与此同时，乡镇党员干部之间低头不见抬头见，监督工作天然面临易受人情干扰、熟人监督难等问题。

　　监督的有形、有效从哪里来？

　　聚变加裂变：一方面，加强协作联动、汇集聚合效应；一方面，强化双重领导、释放带动效应。

　　在庆祖镇纪委监察办办公区，一间办公室标牌显得与众不同：“县纪委监委第三乡镇纪检监察工作室”。

　　工作室内，县纪委监委第三纪检监察室副主任、第三乡镇纪检监察工作室主任朱晓辉正带领庆祖镇、子岸镇、海通乡、渠村乡4个乡镇纪委工作人员研究一周重点工作。“平时，协作区4个乡镇都会派人驻点办公，共同开展监督检查、审查调查、廉洁教育等工作。”朱晓辉介绍。

　　濮阳县将全县20个乡镇划分为5个协作区，由县纪委监委班子成员分包，相关纪检监察室主任或副主任兼任协作区工作室主任，开展协同监督、协作办案。

　　濮阳县柳屯镇党委副书记、镇纪委原书记孙金花对协作区的作用深有感触：“多亏了协作机制，镇纪委一起拖了多年的案子，协作区3个月就办好了！”

　　此前，有群众反映柳屯镇张庄村村委会原主任张某于2001年侵占村民占地补偿款10余万元。镇纪委接到相关线索后，却一直未能查清事实。

　　“不是我们不想办，实在是力量不够！”孙金花经历了这起案件的前前后后，“当时补偿款都用现金发放，时间久远，又涉及100多户群众，只有逐户走访才能查清真相。可镇纪委之前就两三个人，还不时有其他任务……”

　　耿直的孙金花还向记者讲起当时的另一个难题：群众不够信任镇纪委！

　　“入户走访时，就有群众直接跟我说：‘恁跟俺村干部那么熟，俺可不跟恁说！’”

　　就这样，这个线索只能暂存，直到协作区的成立带来转机。

　　鉴于案件涉及问题时间跨度长、案情疑难复杂，濮阳县纪委监委第一乡镇纪检监察工作室启动协作办案机制，由协作区牵头领办该案。

　　“效果立竿见影！”孙金花对此记忆犹新，“当时，协作区从相关派驻纪检监察组、乡镇纪委抽调了十几名同志，我们20多人一起到张庄村，两人一组、挨家挨户了解情况，一天时间就把100多户村民全部走访完了！”

　　“群众还有顾虑吗？”记者问道。

　　“大家一看工作人员都是生面孔，又是代表县纪委监委来办案的，还会有啥顾虑呢！”孙金花笑了。

　　最终，20多年前的真相被彻底查清：张某当年没有侵占补偿款，但在发放补偿款过程中存在不规范行为，导致个别群众产生误解。

　　“还了干部清白，也给了群众明白。”孙金花说。

　　加强协作联动同时，濮阳县纪委监委贯彻落实中央纪委国家监委关于“深入推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”要求，不断强化对乡镇纪检监察机构的领导。

　　刚刚结束濮阳县城关镇纪检监察员（挂职城关镇纪委副书记）任期、回到县纪委监委工作的陈芳芳，对此有直观理解：“既是挂职的镇纪委副书记，也是县纪委监委派下去的纪检监察员。这么安排就是要通过我们的带动作用，提升工作质效、激活乡镇纪委同级监督职能。”

　　推进“三化”建设同时，濮阳县探索实行乡镇纪检监察员制度，从县纪委监委机关选派优秀年轻纪检监察干部到乡镇纪委担任纪检监察员兼纪委副书记。

　　特殊的身份让陈芳芳监督时更有底气。

　　“例如，我们在监督乡镇‘三重一大’事项时，可以随时将有关情况向县纪委监委报告；在监督同级党委班子民主生活会后，及时汇总相关资料报送至县纪委监委党风政风监督室。”陈芳芳介绍，县纪委监委还推动对基层纪检监察干部实行单独考核，各乡镇纪委之间横向比较、优秀名额独立计算，让大家能“放下后顾之忧、放开手脚干事”。

　　制度的完善推动了理念转变，城关镇纪委副书记彭艳丽说：“以前感觉镇纪委就是镇里的一个普通办事部门。现在，随着‘三化’建设及相关制度规定的完善，让我有了更深的认识，乡镇纪委就是做监督的！”

　　能力之变——

　　“基层监督提质增效，关键还得靠人”

　　“平台搭好了、机制完善了，基层监督提质增效，关键还得靠人。”调研中，中牟县委常委，县纪委书记、监委主任王海玲告诉记者，如何落实中央纪委二次全会“不断提高依规依纪依法履职能力”相关要求、提升基层纪检监察干部能力水平，是县纪委监委一班人日常思考的一个重要问题。在她看来，“人员能力不足，是乡镇纪委真正发挥作用必须面对的难题”。

　　“刚来乡镇的时候，确实很不适应，经常着急上火！”中牟县官渡镇纪委书记、派出监察办公室主任朱晓民到乡镇前，一直在县纪委监委纪检监察室。多年的办案工作经历，让他很快发现了问题——

　　“不少同志办案程序意识、证据意识欠缺，同一种文书，采用的格式也经常五花八门。”回忆之前的情况，朱晓民认为，纪检监察工作专业性强、涉及面广，而乡镇纪委人员流动大、很多新进干部没有相关经验，素质能力不足问题尤为突出。

　　面对困难，朱晓民调整心态，手把手耐心细致教、跟同志们一起努力干，对每个程序、每个环节既提要求、又讲方法，希望在潜移默化中提升大家的纪法意识、程序意识。

　　“一会儿谈话的时候，不仅要关注谈话对象说的具体内容，也要注意观察他的肢体动作和表情。最后再强调一点，离开谈话场所后，一定要‘手递手’交接到位、履行好手续……”记者调研时恰好赶上官渡镇纪委监察办的一场案情分析会，专案组的年轻同志边听工作布置，边做笔记。

　　朱晓民介绍，官渡镇纪委监察办每个工作日都专门抽出时间，集中学习习近平新时代中国特色社会主义思想、党纪法规知识等。“今年我们还按照主题教育、教育整顿要求，特别加强了对习近平总书记关于党的自我革命战略思想和全面从严治党重要论述的学习，从中找方法、找答案，以此解决基层监督面临的种种问题。”

　　知易行难，遇到实际工作不会操作怎么办？

　　“这个不怕，我们还有秘籍哩！”在中牟县郑庵镇纪委监察办，刚工作几个月的孙博向记者展示了他所说的“秘籍”——《中牟县乡镇（街道）纪检监察机构规范化法治化正规化建设工作指引》。工作指引中，信访怎样接、监督怎样办、案件怎样查，都以规范化流程图的形式一一解答。

　　“实际工作中，我就按照流程图规定的步骤操作。干得多了，也就不发怵了！”孙博说。

　　听说记者来调研，正入村走访的郑庵镇纪委监察办工作人员化卉赶了回来。一见面，这位年轻的“老纪检”就对记者回忆起他的成长之路：“刚转岗到镇纪委时，我跟孙博一样也是‘小白’。真正让我脱胎换骨的，还是到县纪委监委跟案锻炼那段时间！”

　　原来，中牟县纪委监委根据工作需要，定期从乡镇纪委选拔干部到机关部室、派驻纪检监察组上挂锻炼，采取以案代训、跟班学习等方式，提升乡镇纪检监察干部专业化水平和解决实际问题能力。

　　“当时，每天跟专案组同志一起谈话、一起外调、一起写材料，让我对纪检监察工作有了更深的领悟。锻炼结束，从县纪委监委走出的那一刻，竟有种‘学成毕业’的感觉！”化卉说。

　　虽已“毕业”，但“考试”常在。

　　“检验我们日常工作质量的重要方式，就是‘乡案县审’。”化卉告诉记者，郑庵镇纪委监察办对立案后拟给予党纪政务处分的案件，都会先行移送县纪委监委案件审理室审核把关。“从措施使用、取证标准到定性量纪的准确性，审理室会一一书面反馈存在的问题，这也倒逼我们不断提升办案质量。”

　　郑庵镇纪委书记、派出监察办公室主任袁飞向记者介绍了另外一项制度：“县纪委监委纪检监察室会定期把联系的乡镇纪委、派驻纪检监察组召集在一起，让各个案件的主办人从头到尾复盘工作，看看有啥不完善的地方。这样一来，我们更不敢马虎了，不然可就在兄弟单位面前出丑了！”

　　“揭短亮丑”只是手段，最终目的还是为了提升基层纪检监察工作规范化法治化正规化水平。据统计，2020年，中牟县纪委监委案件审理室平均对每起“乡案县审”案件反馈文书格式等方面问题7.5个。如今，得益于“三化”建设，这个数字降为1.5个。

　　感受之变——

　　“把有力度、有温度的纪检监察工作带到群众身边”

　　完善基层监督体系成效如何，群众最有发言权。

　　“俺不懂‘三化’，但俺知道纪委书记跟俺在一个群里，还帮俺解决了问题。”内黄县繁阳街道东长固村村民张顺周用亲身经历讲述了“纪检监察工作就在身边”的故事。

　　内黄是花生种植大县。10月17日一早，张顺周像往常一样下地，发现自家花生田被隔壁水厂溢出的水淹没，便用手机拍摄视频发到了“东长固村民声监督服务微信群”，要求“给个说法”。

　　繁阳街道纪工委书记、派出监察办公室主任齐伟也关注到这条信息，“我是群里的一员，村民反映的问题和村干部回复情况，看得一清二楚。”齐伟说，他重点关注有无职能部门漠视群众利益、村干部不作为等问题。

　　民声微信群是内黄县纪委监委结合“三化”建设，推动在各村设置的。“乡镇纪委是最基层的纪检监察机构，离群众最近，更不能蹲在家里办公，要在群众身边解决群众反映的问题。”齐伟说，通过民声群及时了解群众诉求，“是走好新时代网上群众路线的具体一招”。

　　在街道纪工委监察办监督推动下，东长固村党支部书记、村委会主任樊军等联系县水利局工作人员、水厂工作人员等现场查看情况，发现是水厂设备老化导致意外漏水。在村务监督委员会委员、村里老党员代表监督下，水厂决定按市场价赔偿农户损失。“有纪委同志督促，工作可不敢马虎。”樊军说。

　　“周二反映问题，周五赔偿到位。”针对暴露出的问题，齐伟对水厂负责人进行谈话提醒，要求举一反三排查隐患，确保类似情况不再发生。

　　“今年地力补贴什么时候到账？”“村里集体土地发包好多年了，价格是不是该涨涨了？”“村道硬化到底花了多少钱，有明细吗？”民声微信群里，村民们的一条条发言就是村情民意的晴雨表。乡镇纪委靠前监督，对于发现的问题线索及时查处。

　　“打开大门搞监督，充分依靠人民群众，才能释放更大监督效能。”齐伟表示。

　　记者在调研中发现，信息不公开、用权不透明是群众对基层治理反映最多的问题。

　　如何对症施治？

　　针对群众反映强烈的村务公开不及时、不全面等问题，内黄县纪委监委推动建立完善阳光村务公开平台，要求各村及时将本村发展党员、土地发包、资金使用等党务村务财务情况，以文字、图片、视频等方式进行公示，接受群众全过程监督。

　　高堤乡西元村群众反映村室建设项目信息未公开问题，高堤乡纪委监察办立即开展调查，发现该村确实存在建设手续不规范、不愿公开等问题。乡纪委监察办严肃处理该村党支部书记，并推动在全乡范围内开展以案促改。西元村村民崔志红说：“现在村里每一笔资金都会在公示栏和微信群同步公示，让大家清清楚楚。”

　　聚焦基层干部任性用权等问题，内黄县纪委监委推动制定小微权力清单，促进乡镇纪委和村务监督委员会有效衔接，实行村（社区）支部纪检委员、村务监督委员会主任、监督信息员“一肩挑”。乡镇纪委通过组织培训、定期检查等方式，督促村务监督委员会积极履职，做好村级事务监督。今年以来，村级监督员累计报送问题线索15件，乡镇纪委根据报送线索处理党员干部8人。豆公镇南荆张村党支部书记、村委会主任胡红彬说：“纪委监督常在，让我们很有敬畏感，权力再小也不能乱来。”

　　“把有力度、有温度的纪检监察工作带到群众身边。”内黄县委常委，县纪委书记、监委主任齐宏阳介绍，内黄县纪委监委接收信访量连续下降，今年1-9月份接收68件，较2022年同期下降11%，较2021年同期下降60%。“小事不出村、大事不出乡、难事不出县、矛盾不上交”的工作目标正逐步实现。

　　“服务保障大局更加有力、推进乡村振兴更加有效、基层治理效能更加彰显。”河南省纪委监委相关负责同志表示，乡镇纪委之变带来的影响体现在方方面面，展现在中原大地的诸多角落。

　　在濮阳县，朱晓辉和协作区的同事们行走在田间地头，针对侵害群众利益的微腐败问题开展交叉检查；

　　在中牟县，每日学习会上，朱晓民组织大家认真学习新出版的《习近平关于基层治理论述摘编》，研究下一步工作；

　　在内黄县，张顺周家的花生地复耕了，淹田事件处理结果发到民声群后，引来村民点赞……

　　一件件群众身边事，一片片百姓称赞声，生动说明，基层是党的执政之基、力量之源。把坚持党的领导和坚持人民至上紧密结合起来，紧密统一起来，凝聚监督力量，把纪检监察工作做到群众心坎上，让基层监督有形有效，赢得的是党心民心。(本报记者 毛翔 孙灿)