【纪法课堂】经济联合社管理人员是否属于监察对象
来源： | 日期：2019-12-11 07:41:22
【典型案例】
王某，非中共党员，A市B区某镇经济联合社（以下简称“经联社”）理事长，其通过开具虚假发票的手段，套取经联社资金50万元。该经联社是由B区某镇村民组成的村集体经济组织，王某是该村的村民，由经联社成员选举担任理事长，其不担任该镇或村委会的其他职务。
【分歧意见】
第一种观点：王某作为某镇经联社理事长，从事集体事务管理，应当认定为监察对象。
第二种观点：经联社并非基层群众性自治组织，王某不属于监察对象。
【评析意见】
经联社是由农村经济合作社联合而成，在乡（镇）、村党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的农村集体经济组织。随着村集体经济组织的发展，经联社的发展也越来越快，国内不少地方的经联社相继成立股份合作经济联社，村民以土地承包经营权入股，通过发展农业、旅游业或物业管理，既调动了农民的积极性，也使农村经济得到了发展。但同时，经联社的集体资金管理存在较大的风险点，作为经联社的管理人员，是否属于监察对象，在实践中遇到较大争议。对这个问题，笔者将从经联社的单位性质、社员的身份性质、管理人员的权力属性进行分析。
一、经联社单位性质
经联社是集体经济组织的一种。集体经济组织最早是来源于20世纪50年代初的农业合作化运动，早期形式为人民公社（政社合一），随着《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有，队为基础”，即生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有，而以生产队所有制为基础。生产队实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益分配，按劳动工分计酬，恢复社员自留地。1982年《中华人民共和国宪法》做出了重大规定：在生产大队的地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织——村民委员会。村民委员会属于社团组织，而农村集体经济组织是经济组织。由于社团组织与经济组织的职能不相同，加上这两个组织的成员并不完全重合，村民委员会无法取代农村集体经济组织，一般意义上的农村集体经济组织是指生产队（相当于现在村民小组一级）。基层集体经济组织发展到现在，主要形式有乡镇（街）村经济合作社、村股份经济合作社、农村经联社、自然村组经济实体等。
村集体经济组织与监察法第十五条第（五）项中的基层群众性自治组织不是同一概念。基层群众性自治组织主要是指村民委员会或居民委员会，存在于居住地范围的基层社区，下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。因此，基层群众性自治组织是具有一定的公共事务管理职能的组织。而经联社是由农村经济合作社组成，是以经济合作社或股份合作社的形式存在，不具有公共事务管理职能。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民合作社法》）的规定，经联社选举产生理事长、理事和监事会成员，经联社按照章程来经营管理，而且村民或居民可以自由申请加入或退出经联社；根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会负有支持和组织村集体组织的职责，而经联社不具有协助政府从事管理工作职能。
因此，从经联社的单位性质看，其本质是适应中国农村生产力发展和维护农民群众根本利益的一种发展模式，属于村集体经济组织形式的一种，与基层群众性自治组织存在本质区别。本案中的A市B区某镇经联社是股份合作经济联社形式，属于村集体经济组织，不属于基层群众性自治组织。
二、社员身份性质
经联社成员的身份就是村民，根据《农民合作社法》第十九条、第二十条，合作社的成员以农民为主体。根据该法第三十八条的规定，执行与农民专业合作社业务有关公务的人员，不得担任农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理或者财务会计人员。本案中的经联社理事长王某是由经联社成员选举产生，没有兼任乡、镇政府或村委会的任何职务，也没有协助政府从事行政管理职能。王某的身份既不属于基层群众性自治组织中从事管理的人员，也不属于受国家机关依法委托从事管理经联社事务的人员。
三、经联社管理人员的权力属性
经联社管理人员行使的是何种权力，这是关系到是否将其认定为监察对象的核心问题。持第一种意见的同志认为，王某行使的权力是集体事务管理的权力。这个答案本身并没有问题。但需要注意的是，《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）第四条中所指的集体事务是集体公共事务，不是指集体中的个人事务。集体中个人事务的管理并不意味着行使公权力。经联社作为部分村民自愿形成的集体经济组织，形成自身的章程，选举产生管理人员来管理经联社事务，本质上类似于集体所有制企业的管理模式。因此，经联社的管理人员只是管理加入经联社村民的个人事务，而不是行使管理全体村民集体公共事务的权力。《管辖规定》第四条和监察法关于监察对象的规定中，只是将国有企业管理人员纳入监察对象，而没有把集体所有制企业管理人员纳入监察对象。笔者认为，监察范围覆盖的是行使公权力的人员，公权力是指经法律授权对公共事务和集体事务的公共管理职权，而不是管理部分集体成员的个人事务。因此，经联社理事长王某行使的是管理该村入股经联社的村民个人经济事务，仅仅是维护经联社社员的经济利益，法律并未授权经联社的管理人员参与管理全体村民的公共事务，王某作为理事长，显然无权行使公权力。
综上所述，经联社的组织形式不属于基层群众性自治组织，其管理人员从事的是管理经联社成员的个人经济事务，不属于监察对象。本案中王某的行为涉嫌职务侵占罪，应由公安机关管辖。但如果经联社管理人员具有党员身份，则乡镇纪委应对其违纪行为进行立案审查。
（付余 作者单位：西南政法大学）
