中国古代治理智慧①郡县制：郡县治，天下安

10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在京召开，全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”中国是一个历史悠久的文明古国，在长期发展过程中，中华民族融合各民族智慧，在政治、经济、文化、社会、生态等方面形成了一系列国家治理理念和制度体系，这样一个泱泱大国得以实现内在和谐、进步与发展，治理体系至关重要。

实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。不忘历史才能开辟未来，善于继承才能善于创新。让我们一起回顾历史，从中国古代治理智慧中汲取营养，为推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力迈向现代化提供有益借鉴。

——编者按

说到郡县制，我们往往会想到秦始皇。虽然我国在春秋时期就已经有郡、县的设置，但在全国范围内在制度层面予以整齐划一，的确自秦始皇始。

公元前221年，秦王嬴政统一六国，结束了千百年来诸侯分立、割据混战的局面，建立了中国历史上第一个封建王朝。然而，当时的秦朝，疆域“地东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北乡户，北据河为塞，并阴山至辽东”，比之从前偏安关中的秦国大了十倍都不止。面对这“六合之内”的广大土地，要采用什么样的地方行政体制才能进行有效的管理呢？

《史记·秦始皇本纪》有这样一段记载：

丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然後属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”

秦始皇召集大臣对此问题展开讨论，大臣们之间出现了激烈的争论。以首辅王绾为代表的多数大臣提出“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之”。他们认为国家刚刚建立，应当沿袭分封制，毕竟周代统治长达八百年，广泛地分封诸侯是一个重要原因。然而廷尉李斯坚决反对，他认为春秋战国的诸侯混战正是因为西周分封制导致的。好不容易统一了，怎么能重蹈覆辙呢？因此应当彻底废除分封制，全面推行郡县制。

这两种制度分别有何优劣？

先来看看被绝大多数大臣支持的分封制。分封制度的起源很早，以西周初期为例，周天子把整个国家的土地分给王孙贵族、有功之臣们，让他们自己管理自己的小国家，前提是必须要向周天子贡献财物，出兵的时候要随同征战。这样做的好处很明显，分封出去的国家该怎样管理，那都是诸侯的事情，周天子不用操心。

然而分封制的弊端也很明显：时间一久，诸侯与中央关系日益疏远，难免跑出来几个心存异心的人，通过各种方式扩大势力，一旦做大做强，就开始不听朝廷号令。久而久之，造成的结果就是诸侯互相争霸，战争连绵不断。

再来看看郡县制。简单地说，郡县制就是把国家领土划分成很多个郡，郡下设若干个县，由皇帝直接委派郡守和县令来负责治理。早在春秋初期，秦、晋、楚等国往往把兼并得来的土地和灭亡的小国改设为县，作为国君直属的地方行政区域。到了春秋末年，又在新得到的边地设置郡，当时郡的面积要比县大，但地位比县低。后来由于这些地区逐渐繁荣，人口增多，就在郡下划分县，产生了郡县两级地方组织。不过，到秦始皇统一天下之前，郡县的设置均不能算做一项制度，并没有得到全面推广。

秦始皇自然不愿重蹈周朝的覆辙。他听取了李斯的建议，选择了郡县制，“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监”。

2002年，考古工作者在湖南龙山里耶古城发现了三万六千余枚秦简。简文中出现了大量“洞庭郡”的郡名，洞庭郡在传世文献中从未出现过。由此可知，秦始皇时设置郡县的实际情况可能远比文献记载要复杂。（图片来自里耶秦简博物馆）

具体说来，郡县制为两级行政体制。郡是地方最高行政机关。郡的行政长官称为郡守，军事长官称为郡尉，并设郡监主管监察。郡下设县，万户以上县长官称县令，不满万户则称县长。县令（长）主管县内政务，同时设县尉主管军事。郡县长官由朝廷任免，不能世袭。此外，县下设乡，乡下设亭，亭下设里。乡设三老，分别为有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、诉讼、赋税等事务。

这样，源起于春秋时期的郡县制，就在秦朝正式推行于全国。

与分封制相比较，郡县制的优势在于，中央垂直管理地方，地方严格服从中央，以郡统县的二级管理体制效率极高，从中央到地方政令畅通，上情下达和下情上报直接便捷，有效地加强了中央集权。更为重要的一点是，郡县长官由朝廷任免，不能世袭，不易形成地方割据势力而危及中央，有利于政治的安定和经济的发展。

这一套制度，后世虽屡加变革，但基本精神却相沿两千余年——历代王朝大都沿袭这种将全国划分为若干不同层级行政区划进行治理的方式。其中，县一直是我国国家结构的基本单元，稳定存在至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还设置有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元明清为“省”。

历代政治家、思想家，对郡县治理体系表现出高度的认同。如唐代柳宗元评论秦的速亡时说，秦“失在于政，不在于制”，并认为“今国家尽制郡邑，连置守宰，其不可变也固矣”，意指并不是因为郡县制导致了秦的灭亡，郡县制是不可动摇的。明末清初的思想家顾炎武也说：“封建之废，非一日之故也，虽圣人起，亦将变而为郡县”，明确指出郡县制的形成是不以人的主观意志为转移的。纵观历史，历次试图恢复分封制的行为大多引发了祸患。例如，西汉初年在实行郡县制的同时又分封诸侯国，结果因诸侯王与皇权之间的权力冲突，爆发了“七国之乱”。又如，西晋夺曹魏之国后，认为只有分封宗室子弟、广设诸侯国才能免蹈覆辙，结果宗室内讧引发八王之乱。

郡县治，天下安。秦汉以后，实现大一统国家的治理方式，是历代统治者追求的治理目标。“事在四方，要在中央。”大一统的政治基础是“要在中央”的中央集权，其核心正是郡县体系。 “天下事莫不起于州县，州县理则天下无不理”,中国古代自上而下、自下而上的互动治理过程，积累了丰富的治理经验，将这些治理经验转化为当今中国的治理优势，对于今天我们坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。