古近代行政监察的发展与启示

行政监察是国家政治制度的重要组成部分。我国行政监察实践延绵长达两千多年，内涵丰富，在不同时代的政治生活中，都发挥了重要作用。

行政监察发展历程

我国的行政监察萌发于先秦时期，早在夏、商、周三代的国家事务中已出现一些具有监察特点的制度。秦始皇统一六国后，确立了一套比较完整的中央集权政治制度，监察制度初步形成，国家监控体制初具雏形。在中央设有御史大夫、御史中丞等职，在地方设监郡御史，在言谏方面有谏议大夫。到了汉代，作为中央最高监察机构的御史台，从行政系统中分离出来，完成了监察体制专业化的历史进程。汉代制定了我国古代最早的监察法规《监御史九条》、《刺史六条》，标志着监察制度在两汉时期已经形成。

魏晋南北朝时期对监察官选任制度的变革较为明显。如南朝着重从寒门庶族中选拔监察官，用以抑制名门望族势力的恶性膨胀；北朝规定监察长官可自行选任御史，以便更好地发挥监察之职能等。

隋唐宋元时期监察制度日趋严密。唐代御史台属下分设台院、殿院、察院，内部分工明确，监控范围不断扩大，有权监察中央六部。地方按“道”统一划分监察区，按时派遣御史出巡，将对地方的巡回监察制度化，形成了比较严密的监察网络。宋代为了防止唐末五代分裂割据局面的再现，在加强中央集权的同时也强化了监控体制，在选拔监察官时特别重视文化素质，其中绝大部分为进士出身。同时还严格实行亲属回避、职务回避、地籍回避的任职制度，以避免出现“言官结党”之类的流弊。元朝在监察立法上有重大进展，制定了《宪台格例》等一整套较完整的监察法规，对各级监察机构的地位、职能、权责、监察程序及监察纪律等，作了明确规定。

明清时期皇权高度强化，监察制度也相应强化。中央特设六科给事中，分工专责监察六部。地方设十三道监察御史，与六科并称“科道”，成为明清两代监察队伍的主干，通过这一架构，形成了从中央到地方的相互交叉的监察网。在立法方面，明代制定有《宪纲条例》；清代则定有《钦定台规》，其内容涵括“训典”、“宪纲”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽察”、“巡察”、“通例”八大项，成为我国封建社会最完备的一部监察法典。

民国时期由于不同性质的政权并存或交替执政，监察制度呈现出多重性与复杂性。监察制度的近代色彩日渐增浓，仿效西方议会监察制的倾向较为明显。北洋军阀政府先后设立文官惩戒委员会、审计院和平政院，成为近代中国第一批实施文官监督、财政监督和行政监督机构。广州国民政府重视学习和吸收苏维埃俄国监察制度的经验，强化集体领导的委员会体制。南京国民政府，在监察体制上标榜“五权分立”，监察院作为五院中的一院行使监察权，并相应地建立起一套较为完备的近代监察制度。

行政监察基本特点

行政监察实践在其漫长的发展进程中，虽然经历了古代、近代、现代三个不同社会性质的时代，但就监察文化体系而言，是一脉相承的。经过长期的实践，形成了鲜明特点。

一是监察机构地位很高。在我国封建国家机器中，监察机构一直占有重要地位。比如，秦朝最高监察官御史大夫与主管行政的丞相和主管军事的太尉一起被称为“三公”。汉代御史府与丞相府合称“二府”。唐朝总管全国监察的御史台，与掌行政的尚书、中书和门下等省并立。元明清王朝的监察机构也都与行政和军事机构处于同等地位。

二是监察职权范围广泛。中国古代监察机构职权涉及察德、察政、察能。既能对中央政府官员和地方官吏实施监察，行使弹劾权，惩处徇私枉法、渎职失职、贪污受贿及地方分裂势力，又能监察各部公务，还能监察司法活动，主持制度和修改法规，直接参加对重大案件的审理。此外，有些监察机构还有举贤职能。

三是监察方式多样。古代监察采取事前、事中、事后相结合的监察方式，明察和暗察相结合的巡察和巡按制度。为了加强对内外官员的控制，使监察范围覆盖中央和地方，历代统治者都采取了多渠道、多形式的监察方式。比如，汉代通过上级行政机构对下属机构进行监察，通过监察机关内部的分职和临时派遣监察官的方式，对一般行政、财政、军事等工作进行分门别类的监察。此外，汉代统治者还采取多种方式履行监察职能，使天下百官无不处于监察网络中，连监察官也在互监之中，有效地防止了失监现象。

四是监察官员任命规格很高、升迁很快。历代统治者都非常重视监察官员的选拔任命。从秦朝到魏晋南北朝，御史大夫或御史中丞都由皇帝直接任命；唐宋时御史的选任有自荐、宰相奏荐和皇帝亲择几种方式；元代规定御史台自选台官，摆脱了权相的控制；明清王朝对监察官的选任有更统一的标准和严格的程序。同时，成绩显著的监察官，升迁相当快速。如，汉代六百石的刺史如果成功弹劾二千石的郡国长吏，自己便可取而代之；明朝七品监察官，外任就可为正四品知府。

完善当前监察体制的几点启示

监察制度是调节国家机器，使其得以正常运转的制衡器。监察实践的优良传承，既是宝贵的历史遗产，也是探索实践中国特色行政监察道路的宝贵财富，对于完善今天的监察体制具有重要的现实意义。

一是健全监察组织体制。监察机构实行什么样的领导体制和工作机制，直接关系到监察工作的效率和权威。古代自上而下垂直独立的监察体制，提高了监察主体的权威性。监察机构的独立和震慑百官的权威，使监察官在行使监察职权时能够不受其他部门和官员的干扰，顺利开展工作。我国现阶段实行的是以“块”为主的双重领导体制，在行使监察职能时容易受到地方领导和其他部门的权力制约，影响行政监察职能的有效发挥。我国应在坚持党的领导下，逐步进行改革，进一步强化上级监察机关的领导地位和作用，有效保障监察机关依法行使职权，真正使其不受其他行政机关、社会团体和个人的干预。

二是健全监察法规体系。我国古代建立了严密而具体的监察法纪。如，汉武帝时期颁布的《六条察郡之法》，奠定了中国古代地方监察法的基础；唐代的《监察六条》、宋代的《监司互监法》、元代的《宪台格例》、《行台条画》、《风宪宏纲》健全监察法规体系；明朝正统四年颁布的《宪纲条例》明确规定了监察官员的选用、职责、监察纪律等内容，是一部非常完备的监察法规；清代的《钦定台规》则是历代监察法的集大成者。这些监察法规，不仅有助于监察官正确行使职权，做到有法可依，保证监察工作稳定而有序地开展，而且对监察官也起到了约束作用，在一定程度上使监察官做到奉公守法。目前，我国已经形成了以《行政监察法》为核心的监察法规制度体系，为做好行政监察工作提供了重要依据和保障。但是，一些重要领域和关键环节还存在着制度空白，一些制度的针对性、可操作性不强，许多好的制度落实不到位，没有发挥出应有的作用。因此，要尽快完善一批监察法律法规，对现有法规制度进行梳理，抓紧修订和完善，同时加强对制度执行情况的监督检查，做到令行禁止、违者必究。

三是健全监察权限。古代广泛的监察权及其保障措施，特定的监察官选拔标准和方式，为开展监察提供职权保证。比如，汉朝的监察御史和明朝的巡按在监察过程中拥有较大权力。明朝法律规定，监察官有小事专断、大事先斩后奏之权。这使得行政监察工作顺利进行。我国现有行政监察机构的职权与其担负的重要使命还不相称。各级党委、政府要充分支持监察机构依法行使职责，保障行政监察机构及其工作人员的权利，提高其地位和威信。

四是主动开展监察工作。古代监察实践中一条成功经验就是风闻监察制度。监察人员派出专人深入民间，通过所见所闻进行弹劾等，拓宽了传统的监察渠道，扩大了信息量。这种制度虽然存在权力滥用的危险，但作为传统监察制度的补充，对纠正统治者的失误，维护封建统治发挥着重要作用。要加大主动监察力度，加强对政府权力运行的公开力度，提高工作透明度，切实保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要相信和依靠人民群众，扩大公民有序政治参与，拓宽群众参与反腐倡廉工作的渠道。要深入基层倾听群众呼声，坚决纠正损害群众利益的不正之风，解决人民群众反映强烈的突出问题和发生在群众身边的腐败问题。

五是完善监察官管理制度。监察制度建立起来后，能否实现预期的监察目的，监察官是最关键的因素。历代统治者不但重视监察官的工作能力，而且还重视监察官的“德望”和“品德”，把廉洁奉公列为监察官任职的重要条件。既要求监察官员有刚正不阿的品质，又要求监察官有丰富的为官经验和较高的文化素质。根据政绩对监察官员进行考核，采取一些量化的方法，促使监察官尽职尽责。我国现有监察人员素质总体上还存在参差不齐的问题。要进一步完善监察干部的选任、考核、提升、回避、交流制度，严格职业准入，规范选任程序。同时加强对监察干部的培训和考核，强化责任追究机制，进一步理顺监察干部的出口问题，提高监察干部的整体素质。（丁顺生）

（编辑冯钏）