问责条例释义（17）不予或者免予问责情形有哪些？

　　第十七条  有下列情形之一的，可以不予问责或者免予问责： 

　　（一）在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失； 

　　（二）在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的； 

　　（三）在决策实施中已经履职尽责，但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的。 

　　对上级错误决定提出改正或者撤销意见未被采纳，而出现本条例第七条所列问责情形的，依照前款规定处理。上级错误决定明显违法违规的，应当承担相应的责任。 

　　【释   义】

　　本条是关于不予或者免予问责情形的规定。

　　《条例》第十七条至第十九条规定了不予免予问责、从轻减轻问责、从重加重问责的具体情形，构成了系统的问责运用规则。这些规定，是对《条例》第三条规定的“实事求是”“错责相当”“惩前毖后、治病救人”等原则的具体贯彻，是第八条规定的“根据危害程度以及具体情况”的具体体现，是对第十条规定的“综合考虑主客观因素”要求的进一步落实，也是做到严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责的重要保障。

　　本条规定全面贯彻落实习近平总书记有关重要论述和党的十九大精神，贯彻《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重。通过严格规范的制度设计，既坚持原则、严格问责，推动责任落实，又综合考虑主客观因素，正确区分不同情况、分类处理，切实为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰，保护干部干事创业的积极性。

　　本条第一款分三项，规定了可以不予或者免予问责的三类情形。

　　第（一）项规定的情形是：在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失。2016年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出“三个区分开来”的要求，强调“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性”。党的十九大报告指出，“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。2018年，中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出：“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。”本项规定贯彻和体现了上述精神和要求。

　　实施问责，目的是要督促党组织和领导干部强化责任意识，激发担当精神，而不是要束缚干部手脚。对于党组织和党的领导干部在工作中特别是在改革创新中的失误或过失，要根据情况予以宽容，旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲，从而进一步激励广大干部新时代新担当新作为。需要强调的是，实践中，要按照党中央要求，妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，精准有效开展问责，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，进行综合分析。对该容的大胆容，符合本项规定情形的，可以不予问责或免予问责；不该容的坚决不容，对于明知故犯、上级明令禁止后依然我行我素以及谋取私利等违纪违法行为，不适用本条规定，不能免责。实践中，要准确把握政策界限，防止混淆问题性质、拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。

　　第（二）项规定的情形是：在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的。《条例》第三条规定，党的问责工作应当坚持错责相当的原则。第六条还规定，问责应当分清责任；参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任。本项规定落实上述原则和要求，其基本含义是在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见，已经按照民主集中制的原则履行了自己的职责，如果出现《条例》第七条所列问责情形的可以不予或者免予问责。这一规定的目的，在于鼓励党的干部坚持实事求是，在遵守党的原则、纪律、规矩的前提下，敢于坚持正确意见，从而发挥好民主集中制的优势，既充分发扬民主，又有效进行集中。

　　第（三）项规定的情形是：在决策实施中已经履职尽责，但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的。问责问的是失职失责的责任，对已经履职尽责，不存在不履行或者不正确履行职责的情况，因为出现了主观难以把控、预见的因素造成损失，可以不予问责或者免予问责。这是《条例》第三条强调的“实事求是”原则的具体体现，也是精准问责要求的体现。这一理念也与国家立法中有关不可抗力等规定的精神一致，缺乏责任要件的行为不应受追究。

　　本条第二款规定，“对上级错误决定提出改正或者撤销意见未被采纳，而出现本条例第七条所列问责情形的，依照前款规定处理。上级错误决定明显违法违规的，应当承担相应的责任”。本款规定有两层含义：第一，对上级错误决定提出改正或者撤销意见未被采纳，而出现《条例》第七条所列问责情形的，可以不予问责或者免予问责；第二，上级错误决定明显违法违规，但仍然执行而出现《条例》第七条所列问责情形的，则不能免予问责。本款内容借鉴了《中华人民共和国公务员法》相关规定。《中华人民共和国公务员法》第六十条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这样规定有利于鼓励下级党组织和党的领导干部敢于坚持原则，对上级错误决定提出意见，尽量避免因错误决定造成损失。需要注意的是，如果上级错误决定明显违法违规但仍然执行的，此时执行者客观上有违法违规行为，主观上也有相应过错，应当承担相应的责任。在这种情况下，“执行上级决定”不能成为免责的理由。“明显违法违规”主要是指上级作出的决定，明显违反了相关党内法规、国家法律法规的规定。

　　实践中，需要把握不予问责和免予问责的区别。“不予”一般适用于已经履职尽责、不存在失职失责问题，不应当进行问责的情形；“免予”一般适用于在履职尽责方面存在失误或者过失，造成了一定的后果或者影响，本应对其问责，但因存在规定的事由不再进行问责的情形。

　　（摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中国共产党问责条例〉释义》）