问责条例释义（10）| 如何进行问责调查、精准提出问责处理意见？

　　第十条　启动问责调查后，应当组成调查组，依规依纪依法开展调查，查明党组织、党的领导干部失职失责问题，综合考虑主客观因素，正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当，防止问责不力或者问责泛化、简单化。 

  【释   义】

　　本条是关于进行问责调查、精准提出问责处理意见的规定。

　　本条包含以下几层含义：

　　第一，关于调查的组织保障。本条规定，启动问责调查后，应及时成立调查组。调查组人数可根据问责情形、工作需要来确定，但是不能少于2人，对问责事项复杂、性质严重、工作量大的，可以适当增配人员。

　　第二，关于调查的法治化要求。本条规定，调查组要依规依纪依法开展调查，查明党组织、党的领导干部失职失责问题。“依规依纪依法”是开展问责调查的重要原则，强调的是一种规范、严谨的理念，强调的是纪法思维、程序意识，要按照规定的权限和程序开展问责调查。问责工作实践中发生的很多问题，究其原因很大程度上是因为纪法思维、程序意识淡漠，没有做到依规依纪依法，导致程序简化甚至缺失、审核把关不严，最终影响实体结果。因此，要实现问责的规范、精准，问责调查必须依规依纪依法，严格按照规定的权限和程序进行。

　　第三，关于调查的主要任务。本条规定，问责调查的主要任务是查明党组织、党的领导干部失职失责问题。也就是说要查明发生第七条所列问责情形的基本事实和原因，确定其中是否存在党组织、党的领导干部失职失责应当被问责的问题。需要查明的内容主要包括问责情形发生的事实及危害程度，相关失职失责的具体情节，是否存在不予或者免予、从轻或者减轻、从重或者加重问责的情形，具体失职失责问题与问责情形发生之间的因果关系，责任划分等。所有调查都应收集相关证据，形成清晰完整、确凿稳定的事实脉络和证据链条。

　　第四，关于提出处理意见需要考虑的因素。本条规定，综合考虑主客观因素，正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见。“综合考虑主客观因素”是对所有问责情形都需要把握的要求，是《条例》第三条“依规依纪、实事求是”“权责一致、错责相当”原则的重要体现。发生问责情形往往既有被问责对象的主观因素，也有一些客观原因，需要综合分析，弄清楚导致问责情形发生的主要因素，从而为精准提出处理意见奠定扎实基础。正确区分“执行不当、执行不力、不执行等不同情况”，是综合考虑主客观因素的具体运用。执行不当、执行不力、不执行，三者是有区别的。“执行不当”是指主观上想正确执行，但执行过程中出现了偏差；“执行不力”是指由于主观认识存在偏差，导致客观执行不到位，其性质比“执行不当”要严重；“不执行”性质最为严重，是置党中央和上级决策部署于不顾，不担当不作为，没有履职尽责。从执行不当、执行不力到不执行，是一个主观因素占比逐步上升的过程，也是提出处理意见的重要考量。只有把握好这些因素，才能实现所提意见的精准。

　　第五，关于调查的基本要求。本条规定，问责调查要做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当。这二十四字基本要求应在问责调查全过程牢牢坚持和体现。

　　“事实清楚”，是对问责调查工作的首要要求，是调查处理的前提。“事实”主要是指问责调查查清的事实，也是提出处理意见所依据的事实，既包括基本责任事实，也包括责任轻重的事实，是作出问责决定的基础。

　　“证据确凿”，主要是指提出处理意见所依据的事实都有确实、充分的证据加以认定。“证据”是证明事实的材料，没有证据或者证据不充分、不确凿，就不能认定存在需要问责的事实。证据既包括物证、书证等客观证据，也包括被调查人陈述和证人证言等言词证据，对问责对象尤其是对党的领导干部还应当收集证明其主体身份、职权职责等基本情况的证据。问责调查应高度重视证据材料的收集工作，参照《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》对证据体系和标准的要求，做到全面、客观，形成相互印证、完整稳定的证据链。实践中，有的问责决定机关仅根据上级要求简单找被调查人谈话核实即作出问责决定，就难以做到“证据确凿”，也无法保证问责质量和效果。

　　“依据充分”，主要是指提出问责处理意见所依据的事实、法规、政策、职责等要全面、明确，以事实为依据，以纪法为准绳，提出有无责任、要否问责、问责轻重等意见都要有明确依据、令人信服。

　　“责任分明”，主要是指提出问责处理意见时要把上级与下级责任，组织与个人责任，领导责任中的主要、重要责任均划分清楚，做到合规合理、责任清晰。要防止问责范围过大或过小、责任链条不完整、“问下不问上”、以追究直接责任代替追究领导责任等问题。

　　“程序合规”，主要是指按照规定的权限和程序进行问责调查，这是调查结果效力的重要保障，也是规范行使问责权力的客观要求。

　　“处理恰当”，主要是指根据问责调查得出的事实，以及失职失责危害程度和具体情况等，给予问责对象恰当的处理。处理恰当，要求综合考虑主客观因素提出处理意见，做到所提处理意见与被问责对象失职失责行为、主观过错、造成的后果等相匹配。要防止畸轻畸重，做到“权责一致、错责相当”。

　　第六，关于问责调查的禁止性规定。本条规定，防止问责不力或者问责泛化、简单化。十九届中央纪委三次全会明确要求，“修订《中国共产党问责条例》，扭住主体责任，履行监督专责，实施精准问责，防止问责不力或者问责泛化、简单化”。问责不力与问责泛化、简单化是问责不严格不精准的两方面具体表现，都会影响问责的实效。问责不力主要表现为失责不问、重责轻问等；问责泛化、简单化，主要表现为形式主义、官僚主义突出，问责随意、问责过多过滥。比如搞“凑数式”问责，把问责了多少干部视为业绩；搞“指标式”问责，把问责当成应付整改的“万金油”、回避深层问题的“遮羞布”等。当前，问责不力与问责泛化、简单化问题并存。做到精准有效问责，必然要求做好“两个防止”，既要防止问责不力，让失责必问、问责必严成为常态；又要防止问责泛化、简单化，在规范、精准上下更大功夫。做好“两个防止”，重点是落实问责调查工作的“二十四字”基本要求，确保问责工作“事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当”，这既是问责工作的重要要求，也是实现精准问责的重要保障。

　　（摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中国共产党问责条例〉释义》）