实践与思考 | 以系统观念强化"室组地"联合办案

　　十九届中央纪委五次全会提出，纪检监察机关要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监督机构等形成监督合力。

　　今年以来，在青海省纪委监委主导推动下，中国铁路青藏集团有限公司纪委联合海东市化隆县监委，积极实践央地联合办案模式，成功办理青藏铁路集团公司西宁工务段王某严重违纪违法案件（简称“4·07”专案）；海东市互助县纪委监委积极拓展“室组地”联动协同模式，实践形成“‘室组乡’联动、巡纪法贯通、查审评一体”的联合办案机制。上述地区（单位）开展联动监督、联合办案的有益探索，对深化“室组地”统筹联动提供了经验借鉴。

　　准确把握“上”与“下”的关系 

　　“室组地”联合办案要坚持系统观念，切实发挥组织作用和系统优势，始终坚持“查办腐败案件以上级纪委领导为主”这一原则，明确“室”“组”“地”在联合办案中的职能定位。如，“4·07”专案的成功办理，得益于省纪委监委以系统优势解决现实问题，积极主动将驻青央企反腐败工作纳入大局统筹推进，组织协调青藏集团公司纪委与海东市化隆县监委高效联动，原本跨层级、跨系统、跨地域的“室”“组”“地”职能被充分整合调动，释放了纪检监察体制改革的治理效能。

　　注重发挥“室”的统筹指导作用。纪检监察机关的“室”要切实强化联合办案中的组织领导，在联合办案前，监督检查室或审查调查室要注重整合反映重点领域、行业、部门的相关线索信息，做到线索向上游汇聚集中。在案件查办过程中，“室”要担负好组织指挥协调职能，根据线索信息所反映的问题，提前判断案件的性质、规模，拟定联合工作方案，在综合考量“是否便于工作衔接”“是否具备参与（承接）案件办理”等因素条件下，选择参与联合办案的派驻纪检监察组及地方纪委监委。

　　提升“组”“地”的政治站位和全局意识。“组”“地”在查办案件中要自觉主动接受上级纪委监委的领导，是发挥统筹联动效果最大化的重要保证。特别是地方纪委监委，对于上级指定管辖的违纪违法案件，应当做到主动向前一步，切实把自己摆进来，将联合办案作为以案代训、学习提高的有利时机，不断提升查办疑难复杂案件的能力。

　　善于解决突出问题。在“室组地”联合办案实践中调研人员发现，有的地方纪委监委因前期工作介入不多，对移交案件线索存在顾虑，尤其害怕接收后无法办理，进而形成积案。解决此类问题，首先要理顺上下关系，对需要指定地方纪委监委管辖的案件，由案件承办“室”“组”严把质量关，认真审核事实和证据，确保地方具备立案条件后再指定管辖。同时，承办案件的“室”“组”在组织初核期间，应有针对性地抽调地方纪委监委人员参与办案，帮助地方纪委监委及时吃透案情，为后续指定管辖工作顺利开展提供保障。在指定管辖前，应充分和地方纪委监委沟通，听取地方纪委监委工作困难，有针对性地解决问题，指明案件办理方向，打消地方疑虑，确保案件“交”得放心、“接”得安心。如，海东市互助县纪委监委研究制定《互助县“室组乡”联动办案暂行办法》，明确“室”“组”“乡”在联合办案中的职责定位，规范信息互通、定期会商、结果反馈以及司法协作等程序机制，为一体化办案提供了机制保障。

　 深刻认识“统”与“分”的关系 

　　开展“室组地”联合办案，就是围绕查办案件这一目标，充分发挥“室”“组”“地”各自特点，既集中统一又分工协作，契合互补，形成合力。

　　“统”的层面。纪检监察机关的“室”，要利用熟悉政策法律法规、掌握信息线索全面、协调本区域各方力量便利的优势，在案件前期信息线索研判、中期组织审查调查、后期整体审核把关等方面做好协调指导工作，注重左右贯通、内外衔接，有效做好保障工作。对内要协调办理案件管辖、规范措施使用审批，确保程序规范合法；对外要及时做好衔接司法等服务保障工作，确保案件移送后，在司法机关起诉、审判环节，不出现程序性问题。对于重大、疑难、复杂案件，“室”不仅要以领办、参办的形式直接组织办理，更要注重对办案过程中涉及政策、法律方面的重大敏感问题主动把控，需要共同研究的及时组织会商研究，需要请示报告的按照权限主动请示，依规依纪依法审慎处置。如，海东市互助县纪委监委充分发挥“室”的指挥棒作用，横向打通联动关节，纵向划定协作区域，责任到人、分片包干，既重点解决日常监督发现问题难、处置线索效率低等问题，又有效弥补审查调查办案力量不足，派驻纪检监察组和乡镇纪委办案实践不够等问题。在联合办案中，“室”要注重将“纪法双施双守”要求贯穿办案全过程，综合全案情况，对违纪事实定性及处分提出总体意见，防止因办理单位不同，对同类违纪违法事实量纪量法尺度不一，畸轻畸重。对于拟移送检察机关审查起诉的案件，要把握移送标准，确保案件质量；对涉嫌犯罪人员较多的案件，要统筹移送时机和顺序，确保全案平稳有序。

　　“分”的层面。要切实增强联合分工意识，充分调动 “组”“地”办案积极性，合理分配办案任务，综合考虑人员搭配，确保让专业的人做专业的事，提升办案效率和质量。“组”要充分运用熟悉领域行业特点，掌握派驻单位政治生态情况、工作流程设置、权力运行规律等有利条件，主动厘清需要联合的内容，既服从工作统筹、强化力量整合，又善于发挥自身优势、放大叠加效应。“地”要善于运用熟悉基层了解“下情”，具备相应办案场所和办理职务犯罪案件经验等工作优势，勇于在调查取证、谈话讯问中攻坚克难。如，在“4·07”专案中，省纪委监委在组织协调中，始终要求根据案件实际情况，既强调联合办案，又突出分工负责，真正把各自优势发挥到极致。青藏集团纪委利用熟悉企业管理和铁路运输系统特点的优势，及时组织精干力量从1000多份财务资料中梳理出有价值的资料160余份；化隆县监委则充分发挥办理职务犯罪案件经验足、使用手段措施高效等特点，在省监委指定管辖当日就对王某采取留置措施，在开展讯问的同时，及时派员分赴河南、北京、湖北等地进行取证，固定关键证据。在案件初期谈话（讯问）工作陷入僵局的情况下，省纪委监委第二监督检查室和海东市纪委监委主动靠前指导，及时提出工作建议，迅速打破案件僵局。

　　主动理顺“条”与“块”的关系 

　　一体化联合办案中，参与办案的单位相对较多，案件可能呈现出地区范围广、涉案人员多的特征，作为“条”的“组”和作为“块”的“地”，如何做好协作配合至关重要。

　　要以案件指定管辖为纽带，进一步理顺“条”“块”关系，明确管辖依据和移送标准，顺畅案件线索移交和指定管辖渠道，不仅有利于解决联合办案中的基础性问题，更是提升办案成效的关键所在。如，海东市在实践“室组地”联合办案实践过程中，发现在核查反映违纪、职务违法问题中涉及职务犯罪问题时，常出现“组”“地”之间对移送标准各执一词、难以统一的问题。对此，省纪委监委及时出台加强“条”“块”结合的指导意见，要求相关派驻纪检监察组在核查一般违纪违法线索中，对发现反映职务犯罪问题的线索，应当在分工联系“室”指导下开展初核，不能因为未被授予职务犯罪调查权就一推了之，对初核后认为公职人员涉嫌构成职务犯罪并已掌握部分证据，需立案采取留置措施后继续调查的，方可移交。对于是否达到这一标准，由负责分工联系地方纪委监委的监督检查室进行审核把关，避免因标准不统一而造成分歧，甚至出现推诿而影响查办效果。此外，如果案情复杂重大，可由“室”牵头“组”“地”启动联合办案模式，由负责分工联系地方纪委监委的监督检查室负责对线索办理情况跟踪督导，防止移交线索久拖不办。

　　扎实做好联合办案“后半篇文章” 

　　“室组地”联动监督、联合办案，要突出“惩是手段，治是根本”的原则，体现“三不”一体推进的总体思路和清晰目标。

　　“室”要负责抓总，从查办案件中呈现出的个人违纪违法问题、行业不良风气入手，对政治建设、制度漏洞以及监督短板全面进行剖析，既查找发案原因，又注重抓好机制建设。“组”和“地”要做到协同推进，在防风险、促整改方面群策群力，从局部治理向全域治理拓展，从惩治极少数向教育大多数拓展，对于在办案中发现的政治生态、制度机制方面存在的问题，在审查调查过程中要预先谋划以案促改工作，在查证问题的同时，同步总结暴露出来的短板弱项，为后续整改积累资料素材。

　　要善于将个案审查调查和强化所在单位的政治监督结合起来，及时和派驻机构做好信息共享，同步分析问题发生的根本原因，共同研究针对性、操作性强的整改措施，在案件审查调查结束后，及时向所在单位发出纪检监察建议。建议要一针见血指出问题，细化整改措施，明确整改时限，确保目标到人、责任到人。

　　要注重“查”“改”同步发力，及时压实责任，由派驻机构督促发案单位党委（组）切实担负起以案促改的主体责任，既要运用典型案例开展好警示教育工作，又要通过堵塞漏洞、健全制度，解决突出问题，净化政治生态。要切实用好查办案件成果，举一反三推进其他地区、领域治理工作。对于涉及发案单位之外的共性突出问题，则应由“室”牵头，“组”“地”配合，形成合理可行的治理意见，实现以点带面的整体推进效果，促进行业性、系统性治理。（青海省纪委监委案件监督管理室）