刘某的行为能否认定为“违规出入私人会所”

一、基本案情

刘某，男，中共党员，某省某市市委副书记、市长。

2013年以来，应该市某集团（民营企业）董事长陈某某的邀请，刘某多次到陈某某公司食堂的内部餐厅（仅供公司高层领导招待客人使用），接受陈某某安排的宴请。

二、分歧意见

该案中，对刘某的行为属于违纪没有不同意见。但对其行为应如何定性存在2种意见。

第一种意见认为，陈某某公司食堂的内部餐厅仅供公司高层领导招待客人使用，公司其他员工无法使用，因此该餐厅具有私人会所性质，对刘某的行为应按违规出入私人会所定性处理。

第二种意见认为，公司内部餐厅能否认定为私人会所，执纪实践中还存在争议，鉴于刘某系某市领导，陈某某在该市从事经营活动，2人存在管理上的隶属关系，对刘某的行为可按接受可能影响公正执行公务的宴请定性处理。

三、分析意见

党的十八大以来，按照中央关于全面从严治党和落实中央八项规定精神的要求，各级党组织一直将党员领导干部吃喝问题作为“四风”方面的突出问题予以查处。而且，在查办相关违纪案件过程中，发现许多党员领导干部经常在会所性质的私密场所搞吃喝聚会，滋生出许多腐败问题。

2013年12月，中央纪委、中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发了《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》，明确要求党员领导干部要作出“不出入私人会所”的承诺。2014年5月，中央党的群众路线教育实践活动办公室又下发了《关于进一步整治“会所中的歪风”的通知》，规定“党员领导干部不出入私人会所是指，党员领导干部不得出入实行会员制、只有会员才能出入的会所或不向公众开放、只对少数人开放的餐饮服务、休闲娱乐、美容健身等场所”。2014年10月，中央办公厅、国务院办公厅转发住房和城乡建设部等10部门《关于严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所的暂行规定》，该规定所称私人会所，是指改变历史建筑、公园等公共资源属性设立的高档餐饮、休闲、健身、美容、娱乐、住宿、接待等场所，包括实行会员制的场所、只对少数人开放的场所、违规出租经营的场所。党的十八届六中全会再次强调，“必须坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”。十八届中央纪委七次全会要求，“把纠正‘四风’往深里抓、实里做，紧盯老问题，关注新动向，坚决防止反弹回潮”。

前述案例中，刘某身为党员领导干部，在中央八项规定出台后，仍然我行我素，不收敛、不收手，多次接受私营企业主的宴请，其行为已构成违反中央八项规定精神和廉洁纪律，应给予纪律处分。单位食堂本身虽具有不向公众开放、只对特定人（单位员工）开放的特性，但不能简单认定为私人会所；食堂内部餐厅虽然仅供少数领导使用，也可能是出于工作考虑，且案例中并未提及该餐厅属于高档、豪华场所，难以认定为是带有私人会所性质的场所。因此，刘某的行为按接受可能影响公正执行公务的宴请定性处理更为恰当，我们同意上述第二种意见。

执纪实践中，对此类问题的认定和处理，应注意把握好以下问题。

第一，要深刻领会中央精神。中央之所以下大力气狠抓私人会所歪风，关键就在于私人会所比较隐蔽，党员领导干部本身应自觉主动接受组织和人民监督，但在这些隐蔽场所参加聚会极易滋生各类腐败问题，比如公款吃喝、权钱交易等。因此，要处理好此类案件，必须在思想上充分认识到，违规出入私人会所既不是一个简单的出入场所问题，也不是一个简单的吃喝问题。在中央全面从严治党、狠抓违反中央八项规定精神落实和反对“四风”问题的新形势下，这个问题具有很强的政治性，必须严厉惩治，越往后执纪越严。

第二，要准确把握私人会所的界定。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）第八十七条中所称的私人会所，是指实行会员制、只有会员才能出入的会所或者不对外公开经营、不向公众开放、只对少数特定人员开放的高档餐饮服务、休闲娱乐、美容健身等场所。但实践中情况较为复杂，尤其是在中央持续保持正风反腐的高压态势之下，很多私营企业主为了方便党员领导干部规避党纪党规要求，解决党员领导干部的“后顾之忧”，花尽心思、想方设法不断变换私人会所的名称和外在形式，由此出现了一些变相的、带有私人会所性质的接待场所。对党员领导干部出入此类场所吃喝聚会的行为，应认定为违规出入私人会所。同时，也要注意具体情况具体分析，不能简单认为只要不对外经营、不对公众开放的场所就是私人会所。

第三，要准确把握出入私人会所的“违规性”。不是所有出入私人会所的行为都属于违纪，比如有关行政执法部门因工作需要出入私人会所。因此，要稳妥处理此类案件，必须要把握行为的“违规性”。具体而言，要综合分析和谁一起去、去的目的是什么、在会所做什么等情况。另外，在私人会所接受宴请或者进行其他健身娱乐活动，可以仅认定为违规出入私人会所，但是如果在私人会所内赌博、嫖娼，或者搞团团伙伙、结党营私等非组织活动等，则不仅要认定违规出入私人会所，还要对其他违纪行为进行认定。

第四，要准确适用党纪条规。对发生在或持续到2016年1月1日《党纪处分条例》施行以后的违规出入私人会所行为，应适用《党纪处分条例》第八十七条（违反有关规定出入私人会所）的规定处理，难以认定为私人会所的，可根据不同情况适用第八十六条（接受可能影响公正执行公务的宴请）等规定处理。对发生在2016年1月1日之前的违规出入私人会所行为，因旧条例中未明确规定对“违规出入私人会所”行为的处理，只能根据具体案情，区分不同情况适用2003年《党纪处分条例》第七十八条（挥霍浪费公共财产）、第八十条（接受可能影响公正执行公务的宴请）、第八十二条（其他违反廉洁自律规定的行为）等规定处理。（钟纪晟）

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【法规链接】（节选）

1. 2016年《中国共产党纪律处分条例》

第八十六条接受可能影响公正执行公务的宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

第八十七条违反有关规定取得、持有、实际使用运动健身卡、会所和俱乐部会员卡、高尔夫球卡等各种消费卡，或者违反有关规定出入私人会所，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

2. 2003年《中国共产党纪律处分条例》

第七十八条挥霍浪费公共财产，有下列行为之一，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

……

（四）有其他挥霍浪费公共财产行为的。

第八十条接受可能影响公正执行公务的宴请，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

第八十二条有其他违反廉洁自律规定的行为，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

3. 《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》（群组发﹝2013﹞31号）

……

近年来，一些地方将历史建筑、公园等公共资源变为私人会所的现象屡见不鲜，其中存在违法设立经营、侵占群众利益、助长奢靡之风、滋生腐败行为等问题，群众反映强烈。特别是一些党员领导干部出入私人会所，吃喝玩乐，甚至搞权钱交易、权色交易等，严重影响党风政风，带坏了社会风气。为深入贯彻落实中央八项规定精神，坚决反对“四风”，遵照中央指示，现就严肃整治“会所中的歪风”提出如下要求：

……

三、党员领导干部在教育实践活动整改落实、建章立制中要作出承诺：不出入私人会所、不接受和持有私人会所会员卡，自觉接受党组织和人民群众的监督。

4. 关于进一步整治“会所中的歪风”的通知（群办发﹝2014﹞10号）

……

二、继续把整治“会所中的歪风”作为教育实践活动反“四风”重要内容。党员领导干部不出入私人会所是指，党员领导干部不得出入实行会员制、只有会员才能出入的会所或不向公众开放、只对少数人开放的餐饮服务、休闲娱乐、美容健身等场所……

5. 《关于严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所的暂行规定》

……

本规定所称私人会所，是指改变历史建筑、公园等公共资源属性设立的高档餐饮、休闲、健身、美容、娱乐、住宿、接待等场所，包括实行会员制的场所、只对少数人开放的场所、违规出租经营的场所。

……