对设立小金库的行为 如何认定归结

基本案情

张某，党员，某国家贫困县建设局局长。2016年3月，张某将收取的县政府城市基础设施配套费30万元截留设立小金库。同年4月，张某虚报贫困县农民抗震安居房户数，骗取给农民抗震安居补贴款60万元，用于支付本单位的开支费用。

定性及处理建议

该县纪委审理人员认为，张某违反国家财政部有关城市基础设施配套费收入应当缴入地方国库的规定，截留财政收入，构成截留财政收入的财政违法行为；违反《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，构成设立小金库违法行为； 截留财政收入的财政违法行为与设立小金库违法行为属于牵连关系，应当按照从一重从重处罚原则，依据新修订《中国共产党纪律处分条例》(以下简称新《条例》)第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

张某虚报贫困县农民抗震安居房户数，骗取农民补贴款项，构成骗取农民抗震安居房补贴款财政违法行为，应依据新《条例》第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

对张某上述两种财政违法行为应当合并处理，依据新《条例》)第二十九条之规定追究张某的党纪责任。

评析意见

在审理部门集体审议案件时，个别审理人员对张某的行为出现偏颇认知，认为张某截留财政收入设立小金库及骗取农民抗震安居补贴款的行为，是违反财经纪律行为，新《条例》将2003年原《条例》中违反财经纪律行为的相关内容删除，无条款对上述违反财经纪律行为进行规制，因此张某不构成违纪行为。笔者认为，这种观点明显不正确，是对新《条例》纪法衔接条款的错误解读。

应当看到，新《条例》虽将与《刑法》等国家法律法规重复的相关条款在分则部分删除，但是对涉嫌犯罪、一般刑事违法行为及其他违法行为等问题在总则部分用单独一章进行了规制，即设定了纪法衔接条款。不是新《条例》对违反财经纪律行为不再进行评价，而是在新《条例》纪法衔接条款第二十九条其他违法行为之中对其进行评价。

对此，结合本案，首先应对新《条例》第二十九条中的“其他违法行为”的法律概念、范畴、条款结构功能给出法律定义的解读；其次，要对“违反财经纪律行为”准确把握。

（一）新《条例》第二十九条中“其他违法行为”的法律定义及行为范畴、条款结构功能

新《条例》将与《刑法》等国家法律法规重复的相关条款在分则部分删除，但是对涉嫌犯罪、一般刑事违法行为及其他违法行为等问题在总则部分用单独一章进行了规制，新《条例》第二十九条中“其他违法行为”的法律定义及行为范畴，是指除了涉嫌犯罪、一般刑事违法行为以外，违反其他法律、法规和规章规定的行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应视情节轻重给予党纪处分。其他违法行为，包括财政违法行为等。

需要注意的是，从新《条例》纪法衔接条款结构功能上看，新《条例》第二十七条是对党员有刑法规定涉嫌犯罪行为的党纪规制。第二十八条是对党员有刑法规定的行为，虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的党纪规制。第二十九条是对党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益行为的党纪规制。

（二）张某截留财政收入设立小金库行为，属于新《条例》界定的“其他违法行为”

隐瞒、截留财政收入行为，是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体和其他按规定应当上缴财政收入的单位，违反财政法规规定，隐瞒、截留财政收入，归本单位所有的行为，是财政违法行为。

该行为在客观方面必须具备以下条件：

一是违反财政法规规定。根据财政部、审计署1987年10月印发的《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》第六条规定，财政法规包括：（1）全国人民代表大会及其常务委员会发布的有关财政的法律；（2）国务院发布的有关财政的行政法规；（3）省、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据法律和行政法规，结合本地区的实际情况，制定发布的有关财政的地方性法规，以及自治区人民代表大会及其常务委员会制定的有关财政的规定；（4）财政部及其授权部门发布的财政规章；（5）省、自治区、直辖市政府发布的财政规章。

二是有隐瞒、截留财政收入的行为。隐瞒、截留财政收入的行为，根据规定，主要有以下七种：挤占和虚列成本；乱列营业外支出；隐瞒销售收入和营业外收入；向减税、免税单位转移产品和收入；隐瞒、截留或者动用代征、代扣、代交的税金；隐瞒、截留应上缴的款项；用其他手段隐瞒、截留应上缴的收入。三是归本单位所有。隐瞒、截留的款归本单位所有。

在本案中，张某违反国家财政部有关城市基础设施配套费收入应当缴入地方国库的规定，截留财政收入，构成截留财政收入的财政违法行为，应依据新《条例》第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

张某违反2010年1月监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署联合下发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，用截留的财政收入设立小金库，又构成设立小金库违法行为， 应依据新《条例》第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

截留财政收入的财政违法行为与设立小金库违法行为属于牵连关系，应当按照从一重从重处罚原则，依据新《条例》第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

（三）张某骗取农民抗震安居房补贴款，构成财政违法行为， 属于新《条例》界定的“其他违法行为”

骗取财政拨款、补贴行为，是指党和国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，采取虚报、冒领的手段，骗取财政拨款或者补贴的行为。

根据财政部、审计署 1987年10月印发的《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》第十六条规定，其表现形式包括：虚报预算支出，骗取财政拨款；虚报产量、销量或者亏损，骗取亏损补贴；虚报人员编制，骗取行政、事业经费；其他骗取财政拨款或者补贴的行为。

在本案中，张某虚报贫困县农民抗震安居房屋户数，骗取农民抗震安居补贴款，构成骗取农民抗震安居补贴款财政违法行为，依据新《条例》第二十九条之规定，追究张某的党纪责任。

综上，张某上述两种其他违法行为，应依据新《条例》第二十九条之规定，分别量纪后，合并处理追究张某的党纪责任。

（齐英武 作者系新疆维吾尔自治区阿勒泰地区纪委副书记）