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湖北襄阳推动福利机构规范化标准化运行

以案促改促治守好民生福利

福利机构是服务保障孤寡五保老人等困难群众的兜底机构，服务质量的优劣直接关系人民群众的获得感、幸福感、安全感。去年以来，湖北省襄阳市纪检监察机关深入开展福利机构腐败问题专项整治，查处了一批典型案件，健全了一批制度机制，推动福利机构服务质效有效提升。

被查处的腐败问题暴露出哪些监管漏洞？如何以案促改促治，推动福利机构规范化标准化运行？记者对此进行了采访。

多个基层福利机构存在侵害困难群体利益问题，多名工作人员相继被立案审查调查

2022年，襄阳市纪委监委在配合督促开展困难群众救助补助资金审计发现问题专项治理时，发现襄城区、枣阳市等多地福利机构不同程度存在侵害困难群体利益问题。

“以襄城区卧龙镇为例，审计显示该镇五家福利院均存在五保集中供养资金账户管理不规范、供养资金管理混乱、财务核算不规范、支出异常等问题。”襄阳市纪委监委第二监督检查室主任周敬玫说。

问题背后，藏着伸向民生福利“钱袋子”的黑手。聚焦福利院院长、会计等关键岗位的问题线索，襄阳市纪检监察机关重点核查生活费、医疗费等支出，并对多家福利院一段时期内食材消耗数量和人数进行分析，以明显不合理的财务票据为突破口，通过账实核对、银行流水比对、实地座谈等方式，由票及人、追根溯源。最终，多名福利院工作人员相继被立案审查调查，襄城区卧龙镇第一福利院原院长黄某就是其中之一。

从2003年6月开始，黄某一直都在卧龙镇第一福利院工作，先后担任卫生员、会计、养老护理员等。2016年2月，黄某被聘用为卧龙镇第一福利院院长。

福利院资金由政府财政部门拨付。黄某上任第一个月正赶上春节，由于社会慰问品较多等原因，全月开支仅为平时的一半，可以减少申报拨付保障金。

“黄某没有向民政部门说明情况，减少核拨保障金额，而是按原标准核填当月保障金额。”襄城区纪委监委第四纪检监察室主任李军说。

按规定，福利院当月没用完的保障资金还可在下个月用于提高老人的保障标准，使结余控制在合理范围内。然而，黄某“看着账上有结余资金，就想方设法据为己有”。她找到福利院的供应商胡某某和徐某某，通过代开普通发票，冲抵结余资金。此后，她又先后找多人通过违法圆票、虚开发票等方式套取资金。为了让福利院会计兼出纳周某某全程“协助”，黄某许诺福利院评先评优资格优先给她，并将套取的资金分她一份。就这样，俩人在黄某担任院长的6年间共计套取资金50余万元。

2022年10月，黄某受到开除党籍处分，襄城区卧龙镇政府解除黄某聘用合同。2023年5月，黄某因犯贪污罪被判处有期徒刑三年三个月，并处罚金人民币二十万元。周某某犯贪污罪，被判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币十万元。襄城区纪委监委根据各部门职责，同步追究了卧龙镇民政办、卧龙镇人民政府、襄城区民政局相关人员责任。

开展专项整治，制发纪检监察建议、督办函20余份，督促修订完善制度263项

“各级政府拨付的优抚资金是‘兜底钱’，本应精打细算花在‘刀刃’上，但部分基层公办福利机构工作人员私心作祟，利用职务便利私分‘福利’，严重侵害困难群众利益。”襄阳市纪委副书记、监委副主任钱鑫说。

从涉案对象来看，为方便套取资金，一些福利院负责人常会拉拢腐蚀福利院财会人员和县乡分管民政工作的干部。2022年以来，襄阳市共查处8起基层福利院负责人和财务人员集体作案案件，在相关案件中占比较高。

从问题表现来看，有的通过虚开发票、虚增发票金额、虚增食材数量等方式套取资金据为己有，有的利用经手、管理专项资金的便利套取资金用于弥补违规开支，有的利用保管服务对象卡证等职务便利将本应发放的优抚资金截留私吞，还有的内外勾结骗取、违反政策挪用等。

从涉案金额来看，相关案件单笔金额一般不大，但呈现出“蚂蚁搬家式”的特点，作案次数多、持续时间长。

“福利机构腐败案件的涉案岗位、作案方式、违纪违法情形较为相似，暴露出福利机构和相关职能部门在监督管理、制度机制等方面存在较大漏洞。要想正本清源，必须认真剖析总结案件规律成因，完善体制机制，从源头铲除腐败滋生的土壤。”襄阳市纪委书记、监委主任余世明介绍。

2023年3月，襄阳市纪委监委在全市范围内开展市、县、乡多层级联动，纪检监察、审计、民政、财政等多部门协同配合的福利机构腐败问题专项整治工作，形成了纪检监察机关监督推动、职能部门积极推进、相关责任单位狠抓落实的联动协同机制，推动福利机构腐败问题得到有效治理。专项整治开展以来，襄阳市纪检监察机关共给予党纪政务处分24人，组织处理140余人，采取留置措施并移送司法机关7人，挽回经济损失300余万元。

为了深入剖析福利院管理漏洞，精准提出整改建议，襄城区纪委监委调查组先后采取不同方式，对民政系统管理人员、福利院工作人员、涉案人员等进行了5个多月的深入走访调研。2023年9月，襄城区纪委监委向襄城区民政局党组下发《关于加强对襄城福利系统指导和监管的纪检监察建议》。

“福利院公款账户管理不统一，五保集中供养资金直接通过现金发放或直接打入私人账户，易滋生违法犯罪”“采购管理制度不完善，在采购物资的渠道、管理上缺乏监管，且未建立物资入库登记台账”……纪检监察建议明确指出福利系统存在选人用人不规范、管理制度不健全、监管责任不到位等三方面问题，深刻分析了问题根源，并据此提出“严把用人关口、健全工资体系”“查找管理漏洞、完善内控机制”“落实主体责任、强化日常监管”等三方面建议，为民政部门检视剖析问题提供了遵循。

强化警示教育，推动以案促改促治工作走深走实。襄城区纪委监委组织襄城区民政系统、福利机构党员干部70余人参加涉案人员的现场庭审，选取黄某案等典型案件拍摄《打折的福利》《私分的福利》警示教育片，在全区民政系统工作会上播放。枣阳市纪委监委查办琚湾镇农村福利院中心院原院长范某某、报账员李某某案后，联合民政、审计等部门对枣阳全市45家福利机构开展集中整治和财务审计，查改突出问题65个，健全完善特困供养机构资金使用规范、物资采购审核备案规定等14项制度，相关情况定期公示，主动接受社会和群众监督。

针对福利机构财务管理和物资采购不规范、人员进入门槛低待遇低、服务质量不佳等突出问题，襄阳市纪检监察机关制发纪检监察建议、督办函20余份，督促民政部门、财政部门和属地政府加强监督管理，修订完善各类制度263项，进一步健全机构、人员、财务、安全生产、食品安全、服务管理等方面长效机制。

搭建监督模型，形成全流程监督闭环

5月10日下午，在襄城区卧龙镇中心福利院的树荫下，老人们围坐在一起，一边聊天一边吃着柑橘。

红烧排骨、西兰花炒肉、青椒豆干、米饭，这是当天福利院的午餐食谱。在福利院的厨房，成筐的螺丝椒、竹叶菜、鸡蛋、柑橘等码放整齐，当周的菜谱已张贴在墙上。“冬天超市每周统一配送两到三次，最近天渐渐热了，超市每天配送新鲜食材。”卧龙镇中心福利院院长陈勇打开手机上的“福利院—超市配送情况群”。在群里，配送超市负责人每天早上将送货清单和食材图片发在群里，月底结算开发票。同在群里的，还有卧龙镇民政办的监督员。

与卧龙镇第一福利院黄某、周某某案类似，卧龙镇中心福利院原院长、原会计此前也因虚开发票套取资金等问题被查。专项整治开展以来，这里的变化清晰可见：福利院资金由乡财政所分户代管；实行集中采购报账和物资统一配送机制，对账单与月底发票对应；物资出入库记录表、食堂食品留样记录表、院民健康档案登记表依规留档……“福利院管理规范了，原来的‘糊涂账’不糊涂了。”陈勇说。

福利院曾长期存在“糊涂账”，与监督缺位不无关系。襄阳市纪委监委梳理总结案件特点，倒推问题发现路径，将监督办案经验转化为大数据应用思路，以襄阳市纪检监察大数据监督平台为基础搭建了福利院虚报冒领监督模型。

“我们制定了‘月度支出异常’‘人均消耗异常’‘发票数据统计’等比对规则，采集了全市各福利院基本信息、供养人员信息和食材采购台账、财务报销凭证等数据，形成‘监督点位分析—构建模型规则—采集数据—预警问题—问题核查—结果反馈’的全流程监督闭环机制。”襄阳市纪委监委信息技术保障室负责同志告诉记者，大数据监督模型从今年1月开始搭建，2月5日起正式投入使用。根据该模型预警的问题，襄阳市纪检监察机关开展信息化核查，目前已立案33人，留置4人。

今年4月，襄阳市纪委监委向市民政局、财政局、审计局，各县（市、区）纪委监委和相关纪检监察组印发了《关于全市深化福利机构领域腐败问题专项整治的责任清单》的通知。

“今年我们重点围绕三个方面深化专项整治工作，分别是推动农村福利机构县级直管改革（公办农村福利院由县民政部门管理运营）落地见效、推动福利机构审计全覆盖、构建完善福利机构腐败案件信息技术模型。”余世明表示，将保持对侵害困难群众利益问题的高压态势，保障国家救助供养资金安全，维护困难群众利益，推动福利事业高质量发展。

当前，襄阳市正在推进农村特困供养机构体制机制改革。截至目前，襄阳市谷城县已完成农村福利机构县级直管改革，襄城区、东津新区、高新区已基本完成，其他各县（市、区）已出台农村特困供养机构改革方案，并正在积极推进中。各县（市、区）民政部门已通过协调审计部门或聘请第三方机构等方式，对辖区内近两年来未接受审计的福利机构开展一次全面审计检查。目前已有南漳县、保康县、老河口市、樊城区、襄州区等地和襄阳市社会福利院、市儿童福利院等上报福利机构审计报告，其他县（市、区）正在开展此项工作。

卧龙镇中心福利院的屋舍由一所小学改造而成，使用多年后已显老旧。如今，在院子草坪南侧，一栋崭新的白色二层护理楼已装修完工，供养服务设施即将进场，老人们今年内有望入住新家。