深化纪检监察体制改革③推进双重领导体制具体化程序化制度化

在党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记中，来自武汉大学的万清祥有着较高的“知名度”。

今年年初，一则任职决定引发媒体广泛关注，也让他成为全国首位由中央纪委同意任命的高校纪委书记：“经中央纪委国家监委同意，并与中共湖北省委商得一致，中共教育部党组决定：万清祥同志任中共武汉大学纪律检查委员会书记。”

这是深化党的纪律检查体制改革，推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导的一项具体举措。党的十八届三中全会以来，纪检监察体制改革顺利推进，改革红利持续释放。

实行“双重领导体制”，保证监督权的相对独立性和权威性

党的纪律检查体制主要包括纪检机关的领导体制、职能职责、监督范围、权限程序、自我监督等方面的机制制度，其中起决定性作用的是领导体制。在党的历史上，纪检机关的领导体制发生过多次变化。

党的十一届三中全会后，恢复重建的各级纪委的领导体制沿用了此前的做法，即在同级党委领导下进行工作。1980年，中央纪委向党中央建议，将中央纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，这个建议得到党中央批准。

党的十二大党章对纪委产生方式和领导体制作出重大调整，规定中央纪委由党的全国代表大会选举产生，实行委员会制；在领导体制上取消“以同级党委为主”的规定，加强上级纪委对下级纪委的领导。但是在实际工作中，各级纪委依然处于以同级党委领导为主的状况。

增强权力制约和监督效果，必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。党的十八大后，纪律检查工作领导体制进入深化改革的新阶段。党的十八届三中全会明确要求，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，并作出具体部署。

“从我们实践情况看，通过改革，线索处置更加规范、纪律审查更加安全、上下整体联动更加有力。广大纪检干部大胆履职，对腐败分子坚决做到‘零容忍’，更好地释放出党内监督的活力和动力。”四川省乐山市纪委副书记、市监委副主任廖全文说。

实行“一为主两报告”，增强监督权威性有效性

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”

这是查办腐败案件领导体制和工作机制的重大改革和创新，也是纪检监察体制改革的关键一环。

2014年4月至10月，中央纪委在广东、河北、浙江、河南、陕西5个省和国务院国资委、商务部、海关总署3个部委启动了查办腐败案件体制机制改革试点工作。各试点单位在同级党委（党组）的高度重视和大力支持下，精心组织、周密部署、扎实推进，试点工作取得了积极成效，为改革顺利推进奠定了坚实基础。

中央纪委国家监委驻海关总署纪检监察组副组长张志学介绍，“一为主两报告”，一方面督促直属海关党组履行主体责任，加强对线索处置和案件查办的领导，防止出现瞒案不报、压案不查等情况；另一方面，督促直属海关纪检机构履行好监督专责，为直属海关纪检机构放手、大胆查办案件提供有力支撑。这两年，驻署纪检监察组指导查办的黄埔海关驻常平办事处多名关员涉嫌执法腐败案等，充分体现出“以上为主”的优势。

实践探索的同时，制度建设不断加力。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中华人民共和国监察法》吸收借鉴改革试点取得的经验，对下级纪检监察机关向上级纪检监察机关报告问题线索处置和审查调查情况作出了细化规定。

“地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项，应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告，形成明确意见后再正式行文请示。”

“纪检监察机关对反映同级党委委员、候补委员，纪委常委、监委委员，以及所辖地区、部门、单位主要负责人的问题线索和线索处置情况，应当及时向上级纪检监察机关报告。”

“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。”

……

一系列具体规定，为“一为主两报告”的实行提供了制度保证，有力地推动了纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。

“对于基层而言，感受尤为明显。”湖南省益阳市安化县委常委、县纪委书记、县监委主任张靖华举例说，2018年11月，在处置时任安化经济开发区工委委员、管委会副主任邓孟军涉嫌严重违纪违法问题线索时，压力与阻力很大，但因为有了益阳市纪委监委的大力支持，案件查办得以顺利推进。今年4月，邓孟军因严重违纪违法被开除党籍和公职，其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉，在当地起到了很大的震慑作用。

坚持党管干部原则，用好提名考察把关权

推进双重领导体制具体化、程序化、制度化，一个重要方面是落实十八届三中全会《决定》关于“各级纪委书记副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的明确要求。

2015年3月，中央办公厅印发省区市纪委书记副书记、中央纪委派驻纪检组组长副组长、中管企业纪委书记副书记三个《提名考察办法》。随后，地方各级纪委陆续出台相关文件，以上率下推动改革全面落地。

规定提名人选应当具备党政领导干部选拔任用基本条件和资格，敢于监督、善于监督；强调拓宽选人视野和渠道，可以从纪检监察系统内和纪检监察系统外提名；规定中央纪委会同中央组织部等有关方面掌握备用人选……不少受访对象认为，三个《提名考察办法》坚持了党管干部原则，强化了党对反腐败工作的领导，为落实纪委监督权的相对独立性和权威性提供了坚强组织保障。

在此基础上，随着改革深入推进和形势任务的发展变化，中央纪委会同有关方面及时跟进调整提名考察的具体工作流程。特别是2018年10月，中央印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》后，对中管企业、中管金融企业纪检监察机构负责人以及党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记提名、考察工作作出进一步规定。万清祥的任命，便源自于此。

“提名考察程序化，人才储备动态化，交流任职常态化。”湖北省纪委副书记、省监委副主任李莹介绍说，湖北省委出台包括省属高校纪委书记、副书记在内的四个《提名考察实施办法》，进一步细化提名考察工作流程，体现了“差额比选、优中选优”的原则。

改革的足音，在国有企业同样铿锵。以中国石化为例，二级公司纪委书记、副书记提名考察，均以中国石化纪检监察组集体研究并会同集团人事部、二级公司党委为主。2018年以来，共提名考察并交流提任二级公司纪委书记和工作局领导60人次，审核批复二级公司纪委副书记74人次，否决3人次，将563名优秀干部纳入后备人才库培养锻炼。

值得一提的是，在贯彻落实三个《提名考察办法》过程中，各级纪检监察机关始终坚持党管干部、五湖四海、公道正派原则，着力选好配强“关键少数”，把纪检监察干部同党的干部队伍“大池子”连通起来，推动形成一池活水，为纪检监察事业高质量发展提供组织保障。

中央纪委国家监委会同中央组织部等有关方面，提名考察新任省区市纪委书记副书记（监委主任副主任）、派驻纪检监察组（含原派驻纪检组）组长、中管企业纪检监察机构负责人以及党委书记和校长列入中央管理的高校纪委书记326人次，其中从纪检监察系统内提名190人次，从系统外提名136人次。

“在新起点上深化党的纪律检查体制改革，必须着力在推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化上下功夫。通过改革，我们看到了实效，坚定了信心，也更加明确了方向和路径。”受访纪检监察干部表示。（中国纪检监察报记者 瞿芃）