《行政许可法》释义：法律责任（二）

第七十四条 行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

【释义】本条是关于实施行政许可中行政机关及其直接责任人员严重违法行为法律责任的规定。

本条规定与本法第七十二条的规定有所区别。第七十二条规定的行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中的违法行为，在实践中主要是官僚主义作风引起的违法行为，违法行为的主观恶意和违法行为带来的实际后果都相对较轻。因此，对这些违法行为给予的处分基本限于行政处分的范围，违法的行政机关及其工作人员所承担的是行政法律责任。而本条规定的行政机关及其工作人员实施行政许可过程中的违法行为，是比较严重的违法行为甚至构成犯罪，对行为人责任的追究不仅包括行政处分，还包括刑事处罚。

本条规定与本法第七十三条的规定也有所区别。第七十三条规定的是行政机关实施行政许可或者监督检查行政许可的具体工作人员对其违法犯罪行为所应当承担的法律责任。比如，对工商行政管理部门的一名科员在办理申请人的企业登记行政许可申请中的违法犯罪行为的处理，就适用该条的规定。而本条规定的违法犯罪行为的主体，是行政机关以及直接负责行政许可的主管人员和其他的直接责任人员。比如，环境保护行政主管部门许可不符合条件的申请人在国家一级自然保护区违法修建水库，造成自然环境的严重破坏，该环境保护行政主管部门以及该部门中直接负责许可违法行政许可的主管人员（比如司长、处长）和其他的直接责任人员（比如具体的经办人员），都应当依法承担法律责任。

根据本条的规定，行政机关在实施行政许可中比较严重的违法行为主要有以下三类：

一是对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越职权作出准予行政许可决定的。行政机关在受理申请人的行政许可申请后，应当进行认真审查，符合法律、法规、规章规定的条件的，行政机关应当作出准予行政许可的决定，如果不符合条件，行政机关应当作出不予许可的决定，并说明不予许可的理由和依据。行政机关还必须在自己的职权范围内实施行政许可，对于不属于自己职权范围内的事项，不得实施行政许可。本条第一项所列的两种违法实施行政许可的行为都容易导致严重后果，甚至给公共财产、国家和人民利益造成重大损失。比如，建设行政主管部门对不符合施工条件的建筑企业颁发建筑工程施工许可证，导致“豆腐渣”工程的出现。再比如，根据国务院颁布的船舶和海上设施检验条例的有关规定，只有国家船舶检验局及其委托、指定或者认可的检验机构，以及省级人民政府交通主管部门设置的地方船舶检验机构才有权实施船舶检验，但某县级人民政府交通行政主管部门即超越权限，擅自对大型船舶进行检验。对质量严重不合格的船舶也作出检验合格结论，最后导致海上交通事故的发生。

二是对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的。根据本法的有关规定，行政机关在经过审查后，对于符合条件的申请人不仅应当准予行政许可，还应当在法定的期限内作出准予行政许可的决定。除可以当场作出行政许可决定的情形外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可的决定。如果20日内不能作出决定，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。行政机关作出准予行政许可决定的，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件。

本条第二项所列的两种现象既与行政机关及其工作人员的官僚主义作风有关，也与其他的一些因素有关。比如，个别地方的行政机关在实施行政许可中搞地方保护和地区封锁，不允许外地的药品进入本地市场，不允许外地的个人或者企业进入本地进行项目投标等。对符合条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可，是长期行政许可实施中一个比较突出的问题，它直接损害了申请人的合法权益，降低了行政管理效率，损害了行政机关在人民群众心目中的形象。

三是在招标、拍卖和考试等特殊行政许可领域的违法行为。根据本法的有关规定，对涉及自然资源的开发利用和公共资源的利用以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。比如，对于交通航线、海域使用、无线电频率、市政设施建设、出租车经营、电信经营、金融保险经营等等事项的行政许可，都应当通过招标、拍卖的方式进行。根据本法的有关规定，对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，行政机关应当依法举行国家的考试，并根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。实践中，这方面的违法情形比较严重。比如，在建筑施工方面，一些行政机关对应当实施招标、投标的工程项目，不实施招标、投标，或者将招标、投标作为走过场的形式，作出行政许可决定时并不以招标、投标的结果为依据。再比如，不少涉及在举行国家的公民资格许可的考试，一些行政机关并不以考试成绩择优作出行政许可决定。行政机关在招标、投标和考试等行政许可活动中的不公平行为，一个重要的原因就是其中存在腐败现象。

根据本条的规定，对于上述行政机关实施行政许可中的严重违法现象，分两类情况予以处理。一是由实施违法行政许可的行政机关的上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。二是违法实施行政许可的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。所谓构成犯罪的，通常是指行政机关中实施行政许可的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，违法实施行政许可导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。构成犯罪的，由司法机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。这方面的犯罪主要有滥用职权罪、玩忽职守罪等。根据刑法的规定，滥用职权罪，是指国家工作人员违反职责要求，任意行使或者超越权限行使职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行职责或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪、玩忽职守罪等罪的法律责任在刑法和其他法律中都规定得很具体、很明确。比如，建筑法第七十七条规定：“对不具备相应资质等条件的单位颁发该等级资质证书的，由其上级机关责令收回所发的资质证书，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”再比如，招标投标法第五十二条规定：“依法必须进行招标的项目的招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的，给予警告，可以并处1万元以上10万元以下的罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”