马奋强：对监督执纪问责的认识和思考

市政府研究室纪检组长 马奋强

王岐山同志在纪检监察机关“转职能、转方式、转作风”专题研讨班上强调，纪检监察机关要紧紧围绕监督执纪问责，全面提高履职能力。这为纪检监察机关深化“三转”指明了方向，对纪委的地位和作用作出了进一步清晰定位和明确要求。认真做好监督、执纪、问责工作，对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争具有重要意义。笔者结合自己的学习情况，拟就监督执纪问责谈几点粗浅的看法和体会，供参考。

一、关于监督、执纪、问责的概念和内涵

1.监督：根据《辞海》解释，监督为监察、督促。在我国，该词最早见于范晔所著《后汉书·荀彧传》。曹操极力主张由荀彧担任监军一职,他在上奏给汉献帝的奏章里有这样一句:“臣闻古之遣将,上设监督之重,下建副二之任;所以尊严国命,谋而鲜过者也。”这句话的意思是,古代派兵遣将时一般任命监军一职,以便庄重地执行国家使命,避免和减少过错,起到监察督促的作用。《说文解字》将“监”解释为“临下也”,意思是从上往下看，将“督”解释为“察也”,即察视的意思，大意是指对派出打仗的军官是否严格执行皇帝的命令进行监察和督促。由此可见,此前我国就已有了“监督”一词,并且它明确有着监察督促的含义。在英文里，监督（supervision）是“super”和“vision”的合体，是“位居上方加以观察、指导和控制”的意思，这与汉语意思基本一致。

监督，从政治意义上来讲，是为防止权力滥用，根据一定的原则和程序，运用法律和纪律等赋予的权力和手段，对特定组织或个人行为拥有权力所进行的监察和督促活动，并使权力沿着正确的轨道运行。因此，监督本质上是一种控制行为，是委托权对受托权的监督和督促，孕育于权力的授受之中，体现为权力所有者与行使者之间的权利与义务关系。

纪委的监督职责，是由纪委作为党内专门监督机关的地位所决定的。党章对纪律检查机关的地位、设置和任务作了明确规定。《中国共产党党内监督条例（试行）》第五条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”。

2.执纪：字面理解就是执行纪律，更多地体现在中国共产党的发展历程之中，纪律检查机关是执行党的纪律的专门机关。从定义上来讲，是指党组织和行政监察机关或主管行政机关依照法律法规、党纪规定，对党组织和党员违反党章、法律、法规、政策、道德规范的行为，依照相关规定给予党纪政纪处分的行为。通过审视历史可以看出，不同历史时期党的纪律的内容和纪委的职责不尽相同，但有一条始终未变，就是严明党的纪律，查处腐败行为，维护党的集中统一。

3.问责:顾名思义就是追问责任。从历史上来看，对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之，如我国古代的监察制度。我国古代社会行政权力监督制度已蕴含现代行政的理念、渊源和形式，但囿于历史条件、政治体制等因素，并没有真正形成具有现代民主和法治意义的“责任政府”，作为现代吏治习惯的行政问责制度也没有建立起来。新中国成立后，为我国建立健全现代意义上的行政问责制度提供了政治条件和社会基础。尤其是改革开放以来，党中央在重大责任事故和党风廉政建设方面建立了许多责任追究制度。2003年“非典”以后，我国行政问责制度建设明显加快了步伐，中央和地方相继出台了一系列规定。现代意义上的问责制是西方民主政治的产物,其对象通常是掌握公权力的政府官员。人民把管理国家事务的权力委托给政府,政府再通过授权或再次委托把管理公共事务的行政权力委托给具体的政府官员行使。目前,问责制成为世界通行的政府管理体制。

本质上来讲，问责是对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究,体现了所谓“责任政府”的原则,是责任政府的具体体现形式,其最终目的在于保证公权力的运作始终遵循公共意志的表达和公共利益的诉求。这就要求政府不仅要考虑人民的利益,追求人民的福祉,而且要对其不当和违法的行政行为向公众做出合理性解释和政治交代。

二、监督、执纪、问责的区别与联系

从区别来看，主要有以下六个方面：

1.依据不同。监督依据的是《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》。执纪依据的是《行政监察法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等有关规定。问责依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》等制度和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规。

2.对象范围不同。监督具有很强的针对性和内部性，监督范围只能局限在中国共产党内部，对党外的组织和个人不具有监督效力。监督对象是中国共产党党员和各级党组织，只要是中国共产党党员，不论其年龄、身份、职务、工作如何，都属于纪检机关的监督对象，只要是隶属于中国共产党的组织，不论其单位性质、层次高低、人员构成如何，也都属于纪检机关的监督对象。执纪对象包括了所有党员和公务人员。主要针对违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为。问责对象在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中有明确的规定，即：中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列部门内设机构的领导成员。可见，问责的对象主要是指负有领导和决策责任的领导干部，不包括一般党员和公务人员。

3.决定机关不同。执纪的决定由各级纪检监察机关按特有的程序作出。问责的决定机关是各级党委和政府，纪检监察机关和组织人事部门是承办机关。一般程序是，纪检监察机关和组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议，由问责决定机关作出问责决定。

4.内容不同。监督主要包括纪委协助同级党委做好党内监督的各项工作，具体包括遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况、遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况，贯彻执行民主集中制的情况；保障党员权利的情况；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；廉洁自律和抓党风廉政建设的情况等。执纪主要是依法维护党的政治纪律、依纪依法纠“四风”、依纪依法惩治腐败、依纪依法开展行政监察。问责是对党政领导干部实行责任追究，根据情节轻重、损害后果、影响程度大小确定为一般责任、重大责任和特别重大责任；根据其所承担的责任确定为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

5.方式不同。监督方式主要有重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、询问和质询、罢免或撤换要求及处理。执纪包括初核、立案、调查、审理、批准处分和执行处分等环节。对党员的纪律处分有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍；对党组织的纪律处理措施有：改组、解散。对行政机关公务员处分种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。问责方式一般有：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种，在实践中还有批评教育、书面检查、岗位调整等。

6.作用不同。监督主要是对党员和党的干部采取正面教育为主，预防为主的原则，把监督关口前移，防患于未然，引导党员和干部自重、自省、自警、自励，遵纪守法，体现了保护、惩戒功能。执纪是为了维护纪律的严肃性，保证党和国家的路线、方针、政策、党的决议和行政机关的决定正确实施，维护党员和监察对象的民主权利与合法权益。问责将有利于干部廉政勤政，提高工作效率，推动工作落实。

从联系来看，“监督执纪问责”三者相互联系、相互作用、浑然一体，监督是执纪和问责的前提，执纪和问责是监督的延伸。这三者体现了新形势下纪检监察机关的职责定位。

1.监督是主线，贯穿于监督执纪问责始终。监督是最基本的职能，也是执纪问责的基础，没有有效的监督，就发现不了问题，执纪问责也将无从谈起。党的十八届三中全会《决定》指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。纪检监察机关监督职责的准确定位是“监督的再监督，检查的再检查”，是对党员领导干部和职能部门履行权力（包括监督权力）和履行职责（包括监督责任）的再监督、再检查。落实监督责任是纪委必须担负的重大政治责任，是坚决遏制腐败蔓延势头的现实要求，是保证党委主体责任落到实处的客观需要。纪检监察机关在监督、执纪、问责过程中全程实行监督，突出对主抓者、主责者、监督者的监督，破除工作中经常出现的“把协调等于牵头，牵头等于主抓，主抓等于负责，监督等于把关”等习惯做法，实现从“过程监督”向“结果监督”、从“四面出击”向“定点突破”、从“包打天下”向“术业专攻”的转变。因此，新形势下各级纪检监察机关必须转变监督理念、找准监督定位、突出监督重点、创新监督方式方法，把监督责任扛起来。

2.执纪是核心，决定着纪检监察工作的得失成败。执纪是纪检监察机关的特有职权，是保证监督实效的重要手段。没有执纪，只有监督，就没有纪律的约束力、惩戒力、震慑力，也失去了监督的严肃性和权威性。现阶段必须按照“依规、严格、及时”等要求，加大查办违纪违法案件力度、坚决查纠不正之风；重点查处问题线索反映集中、群众反映强烈的问题，形成有力震慑，切实将执纪职责落到实处。

3.问责是关键，守护住纪检监察工作的最后一道防线。问责和执纪相互补充、各自有所侧重，执纪是对违反党纪政纪的一种处分，而问责是对责任缺失的一种追究，问责是保证各项责任落实的有力手段。十八届三中全会在提出“两个责任”的同时，提出要“制定实施切实可行的责任追究制度”，这就抓住了责任制的关键。责任制实施十多年来，之所以偏软且带有形式化的倾向，关键就是没有责任追究。问责的目的是倒逼党政领导强化领导责任，进而建立廉洁自律、依法施政的政治生态；问责不力导致责任落实不下去；责任落实不下去，责任不能到人，就容易导致领导责任松懈、政令不畅通、机会主义泛滥，最终危害党政工作，影响工作的正常开展。实践证明，只有严格问责，才能传递压力。各级纪检监察机关要坚决做到有错必究、有责必问，切实将“两个责任”落实在行动上。

三、对监督、执纪、问责的要求

近年来，随着纪检监察机关职能泛化、主业弱化、作用虚化越来越严重，监督、执纪、问责的权威效果都在明显下降，造成“种了别人的地、荒了自己的田”的现象。新形势下，纪检监察机关必须转变理念、找准定位，必须紧紧咬住本职，聚焦中心任务，必须强化监督、严格执纪、严肃问责。

1.进一步认清形势，明确职责定位。当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，腐败问题依然多发，纠正“四风”、防止反弹任务艰巨。与此同时，纪检监察机关越位、错位、缺位、失位现象屡见不鲜。市纪委为让纪检监察干部回归主业，“轻装上阵”，要求市直单位纪委书记（纪检组长）不再分管纪检监察以外的工作，但部分同志仍存在“不适应”的心态。解决这些问题，要突出抓好监督执纪问责主业。一要更新思想理念。纪委要摒弃以往的思维定势、角色定势和工作定势，以跟得上、抓得住、用得好机遇的态度在深入推进“三转”工作，从真正解决问题的角度定任务、用方法、添措施、强机制，重构和强化适应新形势要求的工作理念。二要明确职责定位。从事任何一项工作，首先要明确自身定位，定位准才能责任清。党的纪律检查委员会由党的代表大会选举产生，纪委的权力是党章赋予的，这决定了它的地位、责任和权威。党章第44条明确规定，纪委的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作；党的十八届三中全会决定第36条提出“两个”责任，纪委负监督责任。这些都是我们职责定位的根本依据。纪委作为党内监督的专责机构，根据现阶段任务，把党章赋予纪委的职责具体化，在系统内明确纪检监察机构的主要职能，把更多的精力调配到主业上来，实现内涵与外延的统一，做到监督工作不缺位、不错位、不越位。三要主动担当责任。权力就是责任，责任就要担当。责任清才能敢担当。纪委在反腐倡廉上负有监督检查责任，既不能代替党委行使统一领导职权，也不能代替部门担起具体责任，越俎代庖，冲到一线。作为纪检监察干部，必须敢于担当，坚持原则，秉公执纪。对于违纪腐败现象敢于亮剑，面对歪风邪气敢于碰硬，遇到矛盾和问题，不搁着、放着、躲着。

2.突出重点，切实做好监督执纪问责主业。突出抓好惩治腐败、作风建设、纪律执行“三大主业”,聚焦主业主责，才能切实履行好监督责任，体现依法治国与依规治党的有机统一，顺应新时期党风廉政建设和反腐败斗争的发展趋势。一要严明党的纪律。我们党是肩负着历史使命的政治组织，必须有严明的政治纪律和政治规矩。党员是有着特殊政治职责的公民，必须遵守国家法律，同时必须遵守严于国家法律的党规党纪。要把维护党的政治纪律和政治规矩放在首位，加强对其执行情况的监督检查，严格执行党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、财经纪律和生活纪律等各项纪律，坚决克服有令不行、有禁不止和组织涣散、纪律松弛问题，坚决纠正无组织无纪律、自由主义、好人主义等现象，保证党内监督权威、有效，确保党的集中统一。二要深化作风建设。坚决纠正“四风”，作为改进党风政风民风的一项常态化工作来抓，抓源头治根本，积小胜为大胜，保持高压传导，释放从严信号，坚决防止反弹。要建立改进作风长效监管机制，反复抓、抓反复，持之以恒，久久为功，坚决刹住各种歪风。三要严查违纪案件。查办案件是惩治腐败的直接手段，也是纪检监察机关的重要职责。要坚持实体正义和程序合法的统一，依纪依法调查取证和组织协调办案，把严格执行程序贯穿于执纪办案全过程，使初步核实、证据收集、移交线索、案件审理等各环节，都有规可依、有章可循，保证办案工作依纪依法进行。拓宽线索举报渠道，完善网络舆情研判和处置机制。认真核查从各种渠道反映的党员干部苗头性、倾向性问题。强化警示教育，充分运用典型案件开展警示教育，发挥查办案件治本功能。四要严格责任追究。严格的责任追究，是落实党风廉政建设责任制的重要保证。要健全责任分解、监督检查、倒查追究的完整链条，有错必纠、有责必问。要按照责任制的要求，将工作任务逐项细化，明确目标和要求，做到履行责任有规范、检查考核有标准、责任追究有依据，做到以制度约束人、管理人、考核人。

3.创新方式方法，激发内生动力。监督执纪问责，要牢固树立“信任不能代替监督”的意识，不断提高接处信访能力、查案能力、调研能力、发现问题的能力，锤炼忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的品格，提高“执好纪、问好责、把好关”能力。一要加强学习教育。制定党员干部教育长效机制，抓早抓小、防微杜渐，着眼教育保护党员干部，将反腐倡廉教育工作纳入党风廉政建设责任制考核之中，采取集中学习、个人自学、跟班轮训、警示教育等方式，经常性地组织干部进行党性教育、理想信念教育、廉洁自律教育，组织学习先进先辈事迹、反腐倡廉警示教育读本，组织观看警示教育影片，形成全方位、多层次的反腐倡廉长效教育新机制。二要坚持正确履职。从“执行主体”向“监督主体”转变，紧紧围绕党章规定的三项主要任务和五项经常性工作，围绕行政监察法赋予的五项职责，摆正监督与被监督的关系，回归到反腐败工作的组织协调和监督检查职能。从一般性的业务检查向履职监督转变，把更多精力放在督促有关责任部门依法依规履行自身职责上，防止从监督主体错位为执行主体。三要加强队伍建设。认真落实“两个全覆盖”要求，深入推进派驻机构改革，打造一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的执纪监督“铁军”。强化自律意识，着力防止“灯下黑”，带头恪守廉洁自律规定，用实际行动回报党对纪检监察机关认真履职尽责、维护党纪政纪的殷切期望，回应人民群众对加强监督执纪、建设廉洁政治的热切呼声。

4.加强保障，齐抓共管形成整体合力。加强对执纪监督问责的组织领导，深化反腐败体制机制改革，是落实纪委监督责任的有力保障。要强化协调配合。纪检监察机关要抠住党章规定的职责，聚焦聚焦再聚焦，采取有力措施，把主要力量放到对遵纪不够、执纪不严、违反纪律等现象的监督和案件查处上来；把工作重心放在对“四风”问题的监督、执纪和曝光上来，逐步铲除腐败滋生的土壤和温床；把主要精力用到督促落实党风廉政建设责任制，严格责任考核和责任追究上来，推进各级纪委同转，以上转带下转，不搞上下一般粗；纪检业务部门与综合部门同转，加强主力部位，培养骨干力量，聚指成拳，做到聚焦中心任务、守住职责定位，把监督责任担起来。要完善体制机制。用法治思维和法治方式推进监督执纪问责，根据实际需要，把经过实践检验、适应形势发展的好做法、好经验进行归纳提炼，上升为政策和制度。对现有制度，过时的要及时废止，不完善的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定。

（编辑 冯钏）