刘黎江：推行零费用接待制度

党的十八大以来，新一届中央领导集体对公务接待活动出现的腐败问题高度重视，明确要求完善公务接待制度等厉行节约制度体系，坚决刹住铺张浪费之风，切实遏制公务接待等公款消费中的各种违规违纪违法现象。如何对现行公务接待制度进行再改革，已成为反腐倡廉建设的重要课题。假如强力推行公务接待零费用制度，切断党政机关公务接待费用开支渠道，接待对象自行负担吃住行费用，接待单位仅仅提供服务，这才是推动公务接待的根本性变革措施。

一、党政机关公务接待活动存在的管制缺陷

一是政策制定滞后，不能适应经济社会发展的需要。当前我国经济体制发生了重大变革，经济增长速度与相应的政策制定还存在滞后性。从政治体制来说，由于人民代表大会制度和民主法治制度不健全，人大机构和人民群众难以对政府的财政行为进行有效制约；从经济体制来说，政府对经济干预过多，权力范围过大；从行政体制来说，由于上级掌握了下级的人财物分配权、管理权、审批权，决定下级的生死存亡，下级就要通过高标准的违规接待来讨好上级；从文化理念上来说，存在重关系不重制度的观念，在诚信道德缺失的环境下存在弄虚作假的欺骗行为，以及官员具有追求自身利益的“经济人”特性；从财务制度上来说，1998年财政部制定的单位年度预算中公务费的2％业务招待费开支标准没有及时修改，还在使用。这些都是造成公务接待腐败泛滥难以根治的原因。

二是法制管制缺位，不能树立党政机关和领导干部清正廉洁的形象。一方面，一些领导干部对法律的认识模糊，认为只要没有贪污、受贿就不算违纪；加强各部门工作间的“人际关系”有助于提高工作效率。这些现象严重损害了国家利益，破坏了政府部门职能形象。也可以说是政府内部监管的疏漏。另一方面，现行法律规范中关于公款吃喝的界定太过抽象，缺乏可操作性和执行性，作为法律依据的《公务员法》，具体条款规定不够细化。同时，受相关党的纪律规范效力的限制，缺少合理的公务接待费标准，对滥用公务接待费的行为很难准确界定，司法机关无法援引党的纪律规范来打击这种挥霍国家财政行为，更无法通过司法程序追究相关责任人员的法律责任。

三是财务监管失效，不能起到党政机关公务接待的监管作用。目前，财政预算决算报告公务接待过于笼统简略，部门公务接待预决算的透明度不够高和公务接待审批程序缺乏监督约束，标准不合理，编制不科学，财政资金漏洞难以有效地避免，由此导致之后一系列相关问题的出现。在党政机关各部门，“签字权”、“话语权”多掌握在“一把手”手中。财务部门作为资金管理的核销环节，着重把关是否符合财务制度的形式程序，至于接待费用的内容是否违规违纪基本上不予重视，顺从主管“签字权”的施行。财务部门公务接待账目统计口径模糊，列支名目混乱，在报销凭证上还存在执行制度不严，接待无事由、汇总大额发票，单笔金额较小的又缺乏相关的详细记录，不合规发票也能滥竽充数，甚至还能事前赊账的现象。财务的监管形同虚设，反而成了公务招待不规范的天然屏障。天塌下来有“上面”顶着，下级单位无法拒绝上级的命令，财务人员自身失去监管的力度，使其失去了内部监管的制约性。尤其对上级监督人员和同级监管人员其本身就在被公务接待的人员之列，因此公务接待内部知情人不会监督、外部不知情人无法监督、监督人员难以监督成为普遍现象。

四是接待方式缺陷，不能有效遏制管理体制漏洞。部分党政领导自身表率不强，部门领导假借公务接待之名，宴请亲朋好友、上级领导，追求档次。由于领导地位身份的特殊性，造成了监管上的隐蔽性，易形成“上级不好监督，同级不愿监督，下级不敢监督”的倾向。特别是个别部门“一把手”和领导班子成员间的相互监督推诿，相互包庇，相互利用，造成了“上梁不正，下梁歪”的管理体制的漏洞。新规定出台后，在操作标准上难以把握，如因客观需要超出陪餐人数、餐饮高档菜肴高档酒水的标准、多少费用才是合理的接待标准；在边界上含糊不清，容易突破、变通的环节太多，如在接待的范围对象、“四菜一汤”的标准上，可突破的环节防不胜防，可变通的手法五花八门，无法长效监督，即使一时能以高压的手段有所收敛，也难以持久有效的巩固。

二、党政机关公务活动零费用接待路径选择

中国是一个讲人情的社会，如何在讲“礼尚往来”的大环境里制定和实施公务接待制度，确属难题。所以，选择公务接待零费用制度是从源头上治理公务接待腐败顽症最便捷、最明显、最持久的路径选择。

公务接待“零”费用制度是指：改变公务接待的主体，强力引入接待对象买单新机制，取消用于党政机关相互之间的公务接待费，接待单位不承担接待对象的一切公务活动费用，实施双向费用自我管控。具体说，就是财政预算的“公务接待费”只能用于接待外宾和其他非党政机关人员，不能用于接待来自其它党政机关的单位人员。按照“谁主张，谁出钱”的游戏规则，由接待对象自行负担住宿、餐饮、交通和其它费用，而接待单位仅仅提供场所安排、食宿联系及后勤保障等接待服务，一改过去既享受免费接待，又回单位报销领取差旅费的弄虚作假现象。可以设想：如果失去了免费的午餐，就会刹住借学习考察交流之名游山玩水，就会刹住借公务接待来炫耀自己的权力、地位和相互攀比、玩弄利益交换的歪风，从这个意义上讲，实现公务接待“零”费用制度也将为取消公务接待费的终极改革创造了条件。

人们都明白，党政机关公务接待费是接待腐败产生和蔓延的经济源头。实行公务接待“零”费用制度，取消公务接待费这一举措，就是采取堵死源头、釜底抽薪的方法，可以快捷、有效、持久治理接待腐败，可以迅速提高治理接待腐败的有效性。同时，只要接待单位的预算不存在用于党政机关之间的公务接待费支出，在财务制度上就不容易“变通”出用于接待的经费，这使拉关系的公务接待不易开展，关系文化不易对财务制度的执行发生影响，接待单位在发票报销上弄虚作假就没有那么容易了，大幅度缩小了公务接待费的使用范围和金额。公务活动组织单位就能控制工作的随意性和压缩公务经费支出，下级单位也减轻了来自上级单位的接待压力，同级单位之间的接待攀比成为历史，财务人员减轻了来自领导的压力，为严格执行公务接待的财务制度扫除了障碍，从而大幅度降低了监督成本，有利于对公务接待的监督。虽然当前接待腐败现象已经明显收敛，但政府行政手段反腐的效果还需要建立刚性制度才能持久。在接待腐败已成久治难愈的顽症并有死灰复燃可能性的条件下，动用公务接待“零”费用制度这剂猛药是必然的选择。

三、党政机关公务活动零费用接待管控对策

公务接待是必要的社交活动之一，合理、规范的公务接待是党政机关执行公务和开展业务活动的重要保障。

一要彻底改变公务接待理念。公务接待蕴含着十分丰富的思想观念和文化因素，治理公务接待中奢侈浪费之风既要靠制度创新的强力推进，也要辅之于广泛深刻的宣传教育，引导国家公职人员特别是各级领导干部自觉革除公务接待中的陈规陋习、官本位意识和特权思想，深刻认识公款吃喝浪费造成的危害性，身体力行推行公务接待“零”费用制度，一级做给一级看，在全社会重塑共产党人“为民、务实、清廉”的光辉形象。

二要规范公务接待标准。公款大吃大喝现象的普遍出现并长久存在，表明政府财务管理、权力监控等出现了问题，是管理制度出现严重弊病后的自然后果。要治理这种现象，仅靠局部区域和个别单位的行动无法扭转局面，必须全国一盘棋，进行顶层科学合理设计，全国范围内的党政机关在同一时间、统一实行公务接待“零”费用制度，统一出台标准政策。按照区别接待原则，党政机关公务接待费不能用于国内公务活动公务宴请，对主动邀请内宾外宾活动的，接待方应通过审批和预算安排，分别按照党政机关国内差旅费管理办法、外宾接待经费管理办法支付费用，设置接待个体和陪同人员的上限接待费标准；对未主动邀请的内宾外宾来访活动，实行接待费用AA制，接待单位陪同人员按党政机关国内差旅费管理办法伙食补助费标准执行，接待对象费用自理。同时，除了党和国家领导人，自上而下建立接待对象无差别规则，从制度层面养成党政机关和领导干部亲民爱民之风。

三是推行公务接待实名制。为了防止公务接待披上合法外衣，再次导致无限扩张，借鉴国际通行的做法，党政机关应建立系统的公务接待开支明细台账，在接待标准和预算标准上进行实名登记和公开公示，实行“一事一接待一登记一公开”，将公务接待财政预算指标以及执行情况纳入公开范围，除确实涉及国家机密者，毫无例外地实时进行内部公开公示或外部公开公示，广泛接受监督，即每一次接待都要对接待事由、接待对象及陪客情况、消费内容和价格等费用信息如实进行登记，作为正式消费发票审批报销的依据附件。真正让公款接待公开化、透明化，最终让违规接待和弄虚作假无处藏身。

四是严格执行财务管理制度。推行公务接待“零”费用制度，取消党政机关公务接待财务支出科目，相对于财务监管就容易些，但针对公务接待中主体和客体活动难以控制和监督的实际，强化财务管理制度精细化尤为重要。首先要把党政机关公务接待全部纳入政府财政预算硬约束框架内，经人大批准后，不得变更，切实发挥人大通过预算制约、监督政府开支的作用。其次，严格财务核销程序，接待之前，须提供公函批复、填写接待计划审批单，接待审批内容包括接待缘由、接待人数、宾客名单、陪同人员、预计标准费用、人均支出、付费方式以及详细汇报去哪儿吃、吃什么、大概价格，之后由各分管环节领导签字同意，接待后要报告接待效果等。票据管理要能看出吃什么、与谁吃、谁签批以及不超标准、不超范围、不超预算等细节，票据要透明公开，防止报账环节弄虚作假、虚报冒领，真正做到依法花钱，责任到人，环环相扣。

五是树立公务接待法制权威。目前对于诸如公款吃喝游山玩水挥霍国家财政资金行为，一般不称其为违法行为，称其为违规行为或违纪行为，所以只承担党纪政纪责任，打击力度不大。而社会管理存在过多的弹性权力和灵活随便的人治因素，所以在大庭广众之下可以轻松背弃法律制度规定。因此，必须明确相关法律规范，加大打击力度，将公款吃喝治理纳入法治轨道，界定为犯罪行为，承担相应的刑事责任，通过增加其违规成本达到降低违规行为的目的。一方面修改《预算法》、《公务员法》等法律，硬化预算约束，建立健全利益冲突制度，加强国家公职人员伦理道德和责任追究立法。另一方面要建构完善法律制度实施体系，在机构职权配置、人员职责权限、经费保障、社会参与、新闻媒体监督、珍惜动植物保护、卫生食品执法等方面采取切实可行的办法，所有公共机构都严格依法办事，建立公款大吃大喝治理长效机制，提高行政执法效率，树立法治权威。

六是实行严格追究问责。对违规公款吃喝行为惩处的效果取决于问责制度是否真正落实，责任追究缺乏或不到位，再严厉的制度规定也会成为摆设，甚至对社会产生反作用。责任追究制度落实必须有配套的政治纪律、组织纪律、纪检监察纪律、财经纪律、审计纪律等制度保障，其中最重要的一项制度就是用制度管人。只有真正打破能进不能出，能上不能下的用人制度，主动清除利用公款大吃大喝的“害群之马 ”，并不得录用有吃喝劣迹的人为国家公职人员，让国家公职人员同样面临下岗失业的风险。要发挥审计、财政、纪检监察等多方面力量进行监督，让责任追究的利剑真正落下来，真正从加强业务检查、加强监督、加大惩处力度这三个角度强化对接待活动的监督问责，对违规者给予相应的纪律处分或组织处理，对违法者严肃追究法律责任，以铁的纪律维护公务接待“零”费用制度的刚性约束力和执行力。