葛宁：以法治思维和法治方式反腐的几点思考

习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”这为推进新形势下反对腐败、建设廉洁政治指明了方向。本文就以法治思维和法治方式反腐提出几点思考。

一、法治思维与法治方式的概念与关系

（一）什么是法治思维。法治思维是指主体运用法律规范、原则、精神对所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。我们所说的法治思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。

（二）什么是法治方式。法治方式是指主体在法治思维的指导下通过制定、执行法律处理各种问题的方式和方法。法治方式有三种含义：一是指根据法律处理具体问题，而不是具体问题具体分析。二是法治方式具有独立性、自主性，即在一般情况下，依据法治方式处理问题不受道德、宗教、政治等因素的影响。三是法治方式强调法律方法的运用，即使因为实质原因需要变通法律，也不蛮干，而是讲究运用价值进行衡量，根据社会情势进行权衡，且必须进行充分的论证。

（三）法治思维和法治方式的辩证关系。法治思维是实施法治方式的思想基础。没有法治思维不可能有解决问题的法治方式。法治方式必须是以法治思维作为基础指引改革、化解矛盾的方法，法治方式讲究理性地运用规则和程序。法治方式的方法属性是法治的，它是把法律作为修辞的思维方式。法治方式与法治思维一致，是以公平正义的权利实现、自由保障、社会平稳可持续发展为目标的。他们两者的共同基础就是法律方法。法治思维主要是指思考的过程，而法治方式主要是以行为的方式表现法治思维的决策。两者在决策行为的意义上具有同一性。

二、以法治思维和法治方式反腐败存在的问题

一是有法不依的问题突出。社会主义法律体系的形成，实现了有法可依，但目前在我国的执法和司法领域，有法不依的问题依然突出，如政府信息公开问题。二是违法不究的问题经常发生。违法不究的问题在一些地区或部门已经见怪不怪，长期得不到纠正和追究，如一些私营企业不给员工缴纳社会保险费的问题和拒付员工节假日300%的加班费劳动报酬问题都比较普遍，一些医院的医生长期收红包、乱开与病情无关药品的问题等等。三是工作方法的问题简单粗暴。在处理一些突发性公共事件时，少数领导干部不能正确把握运用法治原则和精神，不能做到统筹兼顾，灵活处置，一味强调运用行政手段解决纠纷，不仅影响了行政功能的发挥，而且背离依法解决纠纷矛盾的初衷，损害了法治的权威和尊严，还容易酿成恶性群体性事件，影响社会稳定。四是法治思维意识淡薄的问题多发。有的领导干部一定程度上存在官本位的特权观念。一提依法治国、依法办事，首先想到的不是依法治“权”、依法治“官”，而是治“民”，出现以权压法、以情轻法的现象。有的领导干部不能正视社会转型时期社会矛盾多发群发的现实，认为“有法无法，无法有法”，采取非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题，往往为追求“稳定”而牺牲“法治”。有的领导干部追求GDP至上，以牺牲“法治”的方式来换取经济的发展。这些模糊认识直接影响依法决策、科学决策和民主决策。五是法治思维能力不足的问题比较突出。有的领导干部忽视甚至违背法律原则和法律精神，对某些遵循法律原则、法律精神可以决策的事项，机械地按法律条文办事，致使决策违背法律的根本目的。有的领导干部在实际工作中有选择地适用法律，有利于自己的就办，不利于自己的就不执行。六是忽视决策程序的问题还有不少。近年来，有的地方领导为了盲目的实施政绩工程和脸面工程，违反土地规划法律法规规章，违反物权法和征收补偿条例，违法征地、违法拆建，任意侵犯公众财产权和人身权，引发多起自焚、自杀等惨剧或者暴力对抗致人死亡的恶性事件;一些地方为了追求经济的发展和促进GDP的增长，违反环境保护法律法规规章、兴建高污染、高耗能企业，以致造成严重生态灾难事件。出现这些问题的一个重要原因，就是领导干部决策时没有依照法律法规规章规定的程序办事，没有认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，导致决策缺乏相应的法律基础和群众基础。七是法治事前防范措施明显不足。许多现象的发生都不是突发性的，往往存在一个潜伏期，腐败的发生往往也是经过长期的诱惑与熏染的结果。预防腐败是反腐倡廉建设第一道防线，而现阶段的反腐工作在“预”和“防”字上功夫不够，在实行管控权力关口前移，推进权力风险防控管理，建立领导干部异常行为预警机制，查找权力风险点、制定风险防控对策、强化高风险权力运行备案制度等方面存在明显不足，没能做好防范未然工作。八是法治执行过程中打击力度不强。由于贪污腐败主体大多是手握“大权”的机关干部，在腐败发生以后，监察、司法机构由于种种原因，重拳出击的主动性不够。有时会受到权力的干预，难以严格落实独立行使职权的宪法规定，难以坚持以事实为根据、以法律为准绳的法治原则等等，也会碍于“情面”对其“网开一面”，导致司法震慑效果大大减弱。在查处完一个腐败分子之后，相似甚至相同的岗位或领域又发生了腐败现象，以至于公众称之为“前腐后继”。这种尴尬就说明打击腐败个案的力度明显不强，没有起到应有的震慑作用。九是法治事后跟踪缺失现象屡见。当一起腐败事件处理结果产生以后，职能部门容易忽视或者没有足够的精力和人员来开展反腐案件后续的跟踪工作，甚至有时会“好了伤疤忘了疼”，致使会出现“落马官员另处又悄悄上任”的怪象。对有些干部的问题一时难以查清，便搁置不前，随后就无人问津，“带病提拔”、“带病上岗”的现象也是屡见不鲜。十是廉政法制建设仍存在一些不容忽视的问题。比如立法主要处于政策规定层面，原则性强于权威性；各项具体法制之间缺乏关联性，有些法制缺乏配套措施和程序性规定，操作性有限；法制规范性不足，一些规定无章可循，存在执行盲区；个别工作领域的法制执行过程仍存在重形式轻实效现象等等。更重要的是，我国仍缺乏一个国家反腐败总法，难以对我国廉政建设的指导思想、基本原则、主要目标、基本内容、管理机构、职责权限、责任追究、法律衔接及适用原则做出明确规定。

三、推进法治思维和法治方式反腐的几点建议

在贯彻落实十八大及十八届三中全会精神、建设廉洁政治过程中，应当更加重视依法执政，充分运用法治思维和法治方式反腐治权，切实从体制上、机制上和法治上遏制并解决腐败问题。

（一）夯实法治反腐基础，增强教育的说服力。一要紧紧抓住改造主观世界、提高领导干部思想政治品质、增强心理素质这个根本，进一步加强理想信念教育、思想道德教育、法纪教育，积极推进廉政文化建设，探索建立社会主义核心价值体系。二要进一步完善“大宣教”格局，整合各方面资源，发挥各部门优势，把廉洁从政教育融入基础教育、国情省情市情教育、形势政策教育之中，丰富教育内容，增强教育的针对性。三要抓好正反典型教育，利用身边的事教育身边的人，切实增强教育的说服力。

（二）完善相关法律法规，增强制度的约束力。一要科学民主立法。一方面，要确保民主立法、科学立法和公正立法，认真解决部门立法、借立法扩权卸责等问题，警惕并有效防止立法腐败；另一方面，应当加强反腐治权的立法力度，加快制定宪法实施监督法、反腐败法、公职人员财产申报法、国家机关编制法、重大决策程序法、政务公开法、行政组织法等法律，修改刑法以进一步加大对腐败犯罪的惩罚力度，完善有关行政法和经济法从制度源头上堵住或减少公权力寻租的可能。二要加强制度建设。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，要紧紧着抓住容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，着力提高制度的科学性，加强制度的系统性，维护制度的权威性，坚持用制度管权、管事、管人，着力解决“无制度可用”、“制度不管用”和“有制度不用”等问题。三要做好结合工作。防治腐败，既通过思想道德建设提高恪守制度的自觉性，又通过制度建设增强思想道德建设的有效性。这是反腐倡廉建设的战略思路，必须长期坚持。四要强化改革创新。必须坚持通过深化改革加强制度建设，努力解决导致腐败滋生的深层次问题，从源头上预防和治理腐败。完善各种制度，形成与和谐社会建设相适应的反腐倡廉的法律法规制度体系，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用，有效防止影响和谐社会建设的消极腐败问题，最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞，对因为腐败而违法乱记者严惩不贷。

（三）严肃查处腐败案件，增强惩治的威慑力。一要充分保障法律的严肃性和权威性。腐败之所以反而又起，很大程度上是因为腐败所付出的代价过低，因此要在符合法律原则与法律规则的基础上制定反腐政策，严格依法办事，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，破除法不责众观念，摒弃以功抵罪做法，决不容许以情乱法、以情枉法；坚持司法独立原则，保证司法不受任何组织和个人的不当干预，严格依法审理案件和处罚腐败犯罪分子，确保程序和实体经得起事实、证据和法律的检验。落实法律面前人人平等原则，杜绝选择性查办，使“不论涉及到谁,都要一查到底”的要求成为实际行动。二要在法制轨道上规范用权。善于运用法治方式开展监督检查，在环境保护、土地利用、安全生产等领域注重发挥职能部门作用，监督到位不越位；善于运用法治方式破解纪检监察信访难题，鼓励实名举报，对疑难信访问题实行公开听证等制度，吸纳律师、司法、第三方组织参与，运用法律手段解决信访难题；善于运用法治方式处理涉腐网络舆情，一方面要积极应对，正确引导；另一方面要依法应对，严厉打击侵权行为；善于运用法治方式查办案件，将依纪依法安全文明办案的要求贯穿始终。三要大力推进依法行政和严格执法。作为执法环节的行政权，不仅要坚持依法自律和控权，做到自己不贪不腐、不滥用职权、不以权谋私、不执法犯法、不权钱交易，还要做到依法防贪、依法治权、依法治官，切实保证行政权依法廉洁高效地行使。四要充分发挥司法惩治腐败的功能作用。一方面，要切实保证良好的司法环境。司法机关依法独立行使职权，排除各种干预和干扰，把审判权回归人民法院,把矛盾纠纷解决的终结权回归人民法院。同时，应当尽可能地剥离或者减少司法权的经济、民事、行政和社会活动,避免司法机关自己成为被告，从制度设计和程序安排上最大限度地减少司法腐败的可能。另一方面，司法机关要以事实为根据，以法律为准绳，秉公司法，依法严惩各种腐败犯罪。尤其要坚持法律面前人人平等，切实做到“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。

（四）构建法治反腐框架，增强监督的制衡力。一要把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；要建立健全程序规则，明确用权界限，规范权力运行流程，把权力运行纳入制度化、规范化、程序化轨道，既保证权力高效运行，又保证权力正确行使，使党员领导干部按照法定权限和程序行使权力、履行职责；要积极推进党务政务公开，让权力在阳光下运行，加强监督，防止权力失控、决策失误、行为失范。二要坚持把加强对干部的监督与发挥干部的主观能动性相结合，一方面，广大党员干部特别是各级领导干部要正确认识监督，正确对待监督，主动接受监督，带头接受监督；另一方面，要切实加强组织监督，认真落实党内监督条例，加强民主监督，增强监督合力，提高监督实效。三要充分发挥各监督主体的积极作用，通过党内监督，人大监督，政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督、社会监督，提高监督的整体效能。四要以党风廉政责任制为纽带，与各级党委政府构建廉洁责任网络；以廉洁承诺书为纽带，与各级党员干部构建廉洁承诺网络，有效发挥各方的管理和监督优势，强化廉洁体系建设。继续严格执行述职述廉、诫勉谈话、函询和党员领导干部报告个人事项等各项制度，加强内部控制，完善内部监督机制，防止“密室政治”。五要加强对关键部位和重点环节的监督制约，将权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下。坚持发挥内部监督的优势，强化对制度执行情况的监督检查，积极预防腐败行为的发生；建立健全科学决策和民主监督的程序、制度，进一步推进决策的科学化、民主化；建立健全党内情况通报、情况反映、请示汇报、重大决策征求意见等制度；健全巡视制度，加强对地方和部门领导班子及其成员的经常性监督；建立健全同群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。