清风箴言丨公务支出应量入为出

【每日箴言】

至于本县经费，难动官银，尤宜用心酌处。须就一年之中，量入为出。如六房纸札，作若何勾用；上司宾客送迎，作若何支持；接诏应贡科举，作若何供给。总约大数，以为定额。更立簿籍，按月填注。将自问词讼纸价等银，明白支销。私衙日用，不可分毫侵与。然此费虽出于公，于法有碍，尤必详为开注，严为提防，毋致库役刁挟，毋使上司猜贰可也。

——明·吴遵《初仕录》

【深意浅说】

这一段内容比较丰富，主要有两层意思。一层是，对于衙门办公费用，要有计划，有预算，严格管理约束，量入为出。另一层是，这些费用实际上属于“小金库”，于法无据，尤其要妥善管理，防止被上司追究。

古代中国财政实行中央集权，地方政府不存在独立财权。地方征收的赋税，绝大多数要上交藩库，这部分叫做“起运”，地方只留很少一部分，叫做“存留”。清朝地方存留一般只是正式财政收入的20%左右，根本不够地方衙门办公。

事实上衙门公务繁多，花费是很大的。从人力上说，几十个有编制的经制吏是远远不够的，还得雇佣大量非经制吏；长官的长随家人人数也不少；还有各类衙役更是人数众多。古代上下衙门是靠公文传递维持的，需要大量的纸张笔墨。公文传递需要健全的邮政驿递系统，需要大量人员和车马。还有上下官员迎来送往的招待也需要钱。

基层衙门的经费从何而来？在清朝雍正实行“火耗归公”改革之前，自然是通过各项乱收费（当时叫做“陋规”）来维持，“火耗归公”后，用火耗的一部分作为办公经费。事实上“火耗归公”后，地方衙门仍然通过各种陋规创造收入，维持办公经费的需要。这些钱实际上类似于后来的“小金库”，处于非法与合法的灰色地带。

乱收费建立的“小金库”，也要严格预算管理。这种预算，是按照量入为出的原则来制定和管理的。从编制预算的方法来说，有量入为出的方法，也有量出制入的方法。前者是根据收入决定支出，有多少钱做多少事。而按照后者，则是根据支出，决定一年要征收多少收入。这种情况可能会造成收入的失控。在国外历史上，如果收入不足以满足支出需要，就通过举借债务弥补缺口。而中国帝制时期一直实行量入为出的方法，无论中央政府还是地方政府都不举借债务弥补缺口。

根据衙门现有的财力，安排未来需要办理的事务。每项经费支出都严格记录管理，尤其要把衙门公费开支与衙门日常私人支出，严格区分开来。之所以强调这一点，是因为古代衙门支出往往公私不分，实行长官总包干，公用开支和私人开支往往是混账不分的。所以，将衙门的公用和私用分开，是官员自我保护的一种办法。

中国古代没有现代意义上的预算制度。现代意义的政府预算制度是公开、透明、接受人民监督的。所以，上述预算，不过是衙门经费支出的计划管理。而从这种管理中，我们也看到，古代中国财政制度存在重大缺陷，地方政府没有法定经费，长官总包干的财政制度，将地方政府长官置于合法与非法的灰色地带。这既增加了管理的难度和风险，也为官员贪污腐败、非法聚敛开了方便之门。

（梁发芾）

【人间草木】

名称：冬青叶兔唇花

分布：白银、陇东、酒泉

简介：冬青叶兔唇花，多年生草本，是草原退化沙化的指示植物。花期7-9月，果期在9月以后。中等饲用植物，羊和骆驼春季采食，夏季、秋季喜食；马在夏、秋季少量采食。全株可作香料，提取芳香油。

（植物资料由西北师范大学白增福、陈学林提供）