问责条例释义（9）| 如何启动问责调查程序？

　　第九条　发现有本条例第七条所列问责情形，需要进行问责调查的，有管理权限的党委（党组）、纪委、党的工作机关应当经主要负责人审批，及时启动问责调查程序。其中，纪委、党的工作机关对同级党委直接领导的党组织及其主要负责人启动问责调查，应当报同级党委主要负责人批准。 

　　应当启动问责调查未及时启动的，上级党组织应当责令有管理权限的党组织启动。根据问题性质或者工作需要，上级党组织可以直接启动问责调查，也可以指定其他党组织启动。 

　　对被立案审查的党组织、党的领导干部问责的，不再另行启动问责调查程序。 

　　【释   义】

　　本条是关于启动问责调查程序的规定。

　　《条例》第九条至第十六条，对问责程序作出规定。修订《条例》的一个重点就是丰富完善问责程序，在整个条例中，程序部分条文最多，也是此次修订幅度最大的部分。

　　程序是事情进行的步骤、次序，具有抑制和导向等功能。抑制指的是通过规定的要素来克服和防止行为的随意性和随机性；导向是指通过规定的要素来指引行为按照一定的指向和标准运行。严格规范的程序设计，是防止问责不力或者问责泛化、简单化，做到规范问责、慎重问责、精准问责的重要保障。

　　丰富完善问责程序的主要考虑：一是全面贯彻落实习近平总书记和党中央要求，坚持依规依纪开展问责，履行报告和审批程序，完善内控机制，提高制度化、规范化水平，把问责权力关进制度笼子。二是坚持问题导向，针对一些地方和部门问责工作实践中存在的程序不规范、随意性大，如先决定后调查，为尽快平息舆论和应付上级而草率问责，甚至搞“问责不过夜”以及“一刀切”式问责、“一人拍板”式问责等，从程序上予以严格限制和规范，以防止和解决这些问题。三是体现“严管和厚爱结合、激励和约束并重”，通过科学全面的程序规定，既坚持原则、严格问责，推动责任落实，又综合考虑主客观因素，正确区分不同情况、分类处理，保护干部干事创业的积极性。

　　本条分三款。第一款规定存在第七条所列问责情形，需要进行问责调查的，相关主体应按规定及时启动问责调查程序。

　　第一，本条规定的是“启动”问责调查程序，而没有使用“立案”的概念，主要有两点考虑：一是使用“启动”的概念更符合问责工作的特点。问责调查，针对的是有问责情形发生，需要调查其中有没有失职失责的情况、应当问责的问题。启动问责调查程序后，根据调查结果，可能需要对有关组织、人员进行问责，也可能不予或者免予问责。再者，即使问责，问责方式多样，处理幅度较宽。如对党组织问责方式有检查、通报、改组等三种，对党的领导干部问责方式，从轻到重有通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等四种。进行问责调查后，根据危害程度和具体情况予以问责，如果是较轻的问责方式，显然与“立案”的表述并不匹配。另外，根据问责主体的不同，实践中也不都适用“立案”的表述，如党的工作机关并非办案机关。二是使用“启动”问责调查程序可以避免出现两种“立案”，造成混淆。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三十七条规定，“纪检监察机关经过初步核实，对党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪，需要追究纪律或者法律责任的，应当立案审查调查”；《监察机关监督执法工作规定》也使用了“立案调查”的表述。本条使用“启动”一词，可以与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》及《监察机关监督执法工作规定》中的“立案”作适当区分，避免出现两种“立案”，造成混淆。另外，经过问责调查后，发现需要采取纪律处分方式问责的，还要执行立案审查调查的程序。这里使用“启动”而非“立案”，也可避免同一问责案件先后出现两次“立案”的情况。

　　第二，明确启动问责调查的条件是“发现有本条例第七条所列问责情形，需要进行问责调查的”。“发现有本条例第七条所列问责情形”，指的是发现有第七条所列的十一种情形发生，这是前提条件。“需要进行问责调查的”，指的是有进行问责调查的必要性。原则上凡是有《条例》第七条所列情形发生，都要及时启动问责调查程序，进行问责调查。实践中，发现问责情形的渠道是多元的，除了有管理权限的党组织在履职中主动发现之外，还包括上级和本级党组织在巡视巡察、监督检查中发现的问题；上级业务主管部门在督察检查中发现的问题；审计机关、行政执法机关、司法机关以及其他有关国家机关在工作中发现的问题；在党员、群众或者其他社会组织的投诉、检举和控告中发现的问题；社会舆论反映、媒体曝光的问题；等等。

　　第三，规定了启动问责调查程序的主体，是“有管理权限的党委（党组）、纪委、党的工作机关”。本次修订，为进一步压实管党治党政治责任，在第四条中明确了党委（党组）、纪委及其派驻（派出）机构、党的工作机关三类开展问责工作的主体及其职责。作为开展问责工作的主体，理应是有权启动问责调查程序的主体。本条与第四条相衔接，对此作出规定。发现问责情形，具体由哪一类主体、哪一级党组织启动问责调查，需要依据本条规定的“有管理权限”这一条件来确定。

　　这里的“管理权限”主要包含三层含义：一是干部管理权限。对党委来说，对管辖范围内的干部当然具有管理权限。对于纪委和党的工作机关来讲，一方面，对本机关任命的干部具有干部管理权限；另一方面，更为重要的是，纪委对同级党委管理的干部承担监督专责，党的工作机关是党委主体责任在本领域的当然分担者，纪委和党的工作机关的干部管理权限都主要是从同级党委也包括下级党委的干部管理权限角度来讲的。比如，A省省委组织部可以问责A省甲市组织部部长，也可以因干部选拔任用问题问责A省乙厅党组书记，还可以再向下延伸问责，但A省省委组织部不能问责B省的干部，大的范围是在同级党委的干部管理权限内。二是职能范围内的工作权限。比如，党委（党组）履行全面从严治党主体责任，对所辖范围内党的领导、党的建设、党的事业中失职失责的问题都可进行问责；纪委履行监督专责，协助同级党委开展问责工作，对同级党委管辖范围内的失职失责问题也都可以进行问责；党的工作机关依据职能履行监督职责，既可以对本机关，也可以对本系统本领域的失职失责问题进行问责，比如组织部门对于干部选拔任用工作，宣传部门对于意识形态工作等，只要是在职能范围内的，都有职权也有责任开展问责调查。三是分级负责。分级负责制是我们党明确各级党组织权责和作用、做好党和国家各项工作的重要原则。党的十八大以来，党中央先后制定或修订的《中国共产党巡视工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规都强调或体现了分级负责的原则。党的十九大强调，层层落实管党治党政治责任。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第七条规定，监督执纪工作实行分级负责制。问责工作也要坚持分级负责的原则。

　　《条例》第十二条规定的“问责决定应当由有管理权限的党组织作出”，也要作同样理解和把握。

　　需要注意的是，上级业务主管部门不是党的问责工作主体，其工作中发现的失职失责问题线索，应当移交有管理权限的党组织按照职责权限进行问责。

　　第四，规定了启动问责调查的审批程序，包括一般程序和特殊程序。一般程序是，有管理权限的党委（党组）、纪委、党的工作机关经本单位主要负责人审批。特殊程序是，纪委、党的工作机关这两类主体，如果对同级党委直接领导的党组织及其主要负责人启动问责调查，应当报同级党委主要负责人批准。作出这一规定，主要是根据问责工作特点，在问责工作中加强党的领导。同级党委直接领导的党组织及其主要负责人地位关键、职责重要，对其启动问责调查影响较大，需要党委审核把关、加强领导。

　　第五，启动问责调查往往是以事启动，如事故、事件发生时问责对象不明确，此时便应以事启动。针对第七条规定的问责情形或问责线索由事查起，在调查中逐步明确应问责的党组织、党的领导干部，根据实际情况履行相应的审批程序。

　　第二款规定了应当启动问责调查程序未及时启动的，上级党组织可责令启动、直接启动或者指定其他党组织启动。

　　本款明确了上级党组织对下级党组织开展问责工作的情况具有监督的责任。一是责令启动，指的是上级党组织责令有管辖权的下级党组织启动问责调查程序。强调对应当启动调查未及时启动的，上级党组织可以责令启动，是贯彻党章、《中国共产党党内监督条例》的要求，压实上级党组织对下级党组织的监督责任，确保问责工作落实落地。这也是党组织履行全面从严治党主体责任的重要内容。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第二十条明确：“上级党组织应当加强对党委（党组）落实全面从严治党主体责任情况的监督检查和巡视巡察，着力发现和解决责任不明确、不全面、不落实等问题。”二是直接启动，上级党组织当然具有下级党组织的管理权限，可以根据问题性质或者工作需要，对本应由下级党组织管辖的问责事项直接进行问责调查。比如社会影响较大、重大复杂的事件。三是指定其他党组织启动，即上级党组织可以根据情况，将下级党组织有管理权限的问责事项，指定给上级党组织所辖的其他党组织，由其启动问责调查。比如可能涉及本地区、本部门利益或其他原因，由其他党组织调查更为适宜的事件。这些规定体现了原则性、灵活性相统一，目的都是为了实事求是、权威高效开展好问责工作。

　　第三款明确了不再另行启动问责调查程序的情况。对被立案审查的党组织、党的领导干部问责的，不再另行启动问责调查程序。本款明确的是不再另行启动问责调查程序，并非不需要问责调查，而是有的问责事项是由其他案件移交的，已经经过了审查调查，查明了问责相关情况；或者被问责对象因其他违纪违法问题已经被立案审查，在组织开展审查工作的过程中可以一并对相关问责事项进行调查。因此，对于被立案审查的党组织、党的领导干部，没有必要再启动问责调查程序。

　　（摘自中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中国共产党问责条例〉释义》）